我們需要怎樣的土地制度

本刊記者 王 銳

自古以來土地在人們心中一直具有至高無上的地位。就人類的基本生存要求來看，衣食住行無一不依賴于土地。幾千年的歷史也證明，從歷朝歷代的政權更迭到每一次變法革命，任何一次大的社會變革都與土地息息相關。然而，土地的不可再生性和稀缺性與人類不斷增長的需求卻使得人類不得不面對著巨大的土地利益沖突。毫不夸張地說，幾乎所有的人類重大利益的沖突都是圍繞著土地及其附著物展開的。而土地的所有者和管理者對土地規則的制定，又無不以這些利益為基點形成。我國目前的一些重大經濟問題、社會問題，相當一部分都直接或間接與土地制度有關，可以說，土地制度的未來發展方向已經成為影響我國社會穩定和發展的重大課題。

我國的二元土地制度

我國實行的是城鄉不同所有制、政府壟斷城市土地一級市場的土地制度。

依照憲法，目前我國土地按所有制分為兩類：一類是城市土地，歸國家所有；一類是農村土地，歸農民集體所有，農村土地又細分為耕地、農村集體建設用地和宅基地等三種。農村與城市土地分別適用不同的法律，由不同的機構進行管理，同時存在兩個不同的土地市場和土地權利體系，城鄉土地處于“二元分割”的狀態。

另一方面，國有土地使用權可以依法進行自由公開交易，但集體土地卻僅限于耕種或村莊內公共建設以及農村居民的住宅建設，任何單位和個人進行建設，需要使用農村土地時，必須由國家進行農地的非農化轉化，先由政府征收將集體所有的農村土地變為國有。只有完成土地集體所有制向國家所有制的轉變，農地才能轉為非農建設用地。

這種二元土地制度的形成在當時的歷史背景下有其合理性。建國初期，為了實現國家工業化，我們采取的是農業支持工業、農村支持城市的路線，依靠工農產品“剪刀差”，城市土地與鄉村土地“二元”管理，從農民手中以成本價購得，甚至干脆無償行政劃撥土地給城市化、工業化建設之用，以支持經濟發展和城市化進程。然而，隨著經濟社會環境的不斷變化，進入20世紀90年代以來，這種政府作為農地轉為國有土地的唯一權力者，擁有獲得農地并將其轉給城市使用者的壟斷性權力的土地市場城鄉分割、政府主導的獨特格局帶來了土地市場發育不完善、農民土地財產權利被侵犯和土地利益矛盾加劇等一系列嚴重的問題。

我國土地制度的“二律背反”

二律背反是十八世紀德國古典哲學家康德提出的哲學基本概念。指雙方各自依據普遍承認的原則建立起來的、公認為正確的兩個命題之間的矛盾沖突。針對我國土地制度，學者蔡繼明教授指出了土地制度的“二律背反”：一方面，我國憲法規定城市的土地歸國家所有，農村的土地歸農民集體所有，這就意味著凡是城市化和工業化新增的土地需求，無論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過國家的征地行為，即把農村集體所有的土地轉變為國有土地來滿足；而另一方面，憲法又強調，國家只有出于公共利益的需要，才能對農地實行征收或征用。

鑒于此，蔡繼明教授提出了消除我國土地制度二律背反的兩條路徑并分別就其可行性進行了分析。一是在保持現有土地所有制結構不變的條件下改變國家的征地范圍，將憲法修改成：“國家為了公共利益的需要和經濟發展的目標，可以依照法律規定對農民集體所有的土地實行征收或征用，并給予補償”；二是在保持國家公益性征地范圍不變的條件下改變土地所有制結構，允許城鄉土地多元所有制存在，從而使非公益性土地需求通過用地單位直接向土地所有者購買或租用加以解決。

很明顯，把國家的征地范圍擴展到公共利益之外，有悖于政府微觀經濟行為應只限于提供公共物品的領域的市場經濟國家的一般通行原則。把政府的征地范圍擴大到公共利益之外，會不可避免地導致政府對經濟運行更不合理的干預。另一方面，由于保持了農村集體土地所有制，農民個體不能直接和政府就征地補償討價還價，集體土地的代理人就有可能以廉價的集體土地牟取個人的私利，同時也就會導致更普遍的腐敗行為以及對農民利益更大的傷害和土地資源更無效率的配置。因此，上述第一條路徑是不可取的。

考慮到經過近30年的改革，中國的所有制結構已經由原來的單一的公有制轉變為公有制為主體的多元所有制結構，而進一步推進城鄉土地所有制的多元化，也僅僅是整個所有制結構的一個量的變化，不會對基本經濟制度和上層建筑產生本質的影響。鑒于此，蔡繼明教授按照第二條路徑提出了一系列備選方案。

政府對土地的雙重身份

土地的管理制度也是目前我國土地制度的一個突出問題。作為一種成熟合理的土地制度，一國內部的所有土地在法律上應該是平等的，同時，政府對土地的管理職能應該是明晰的，即對土地的管理權和經營權應該是分開的。

然而，現實情況是我國屬國家所有的城市土地和屬集體所有的農村土地在法律上是不平等的 ，國家、集體兩個所有權主體地位的不平等表現在只有國有的城市土地才能用于商品房建設，集體所有的農村土地只有通過收歸國有才可進行商業開發。

另外，一方面，政府作為土地的管理者，既管理產權又管土地規劃；另一方面，政府壟斷城市土地的一級市場，而土地的增值收益是歸政府所有的。新增建設用地的有償使用費由中央和地方分享，30%上繳中央財政，70%留給有關地方政府，都專項用于耕地開發。城鎮土地使用稅50%上繳中央財政，50%留給地方分配。在這樣的制度設計下，政府有權力也有動力大量征地。

這樣的制度背景使得政府同時具有管理者和經營者的雙重身份，形象地說，在土地的管理過程中，政府既是運動員又是裁判員。這樣的游戲規則下，其公平性、公正性自然不會不引起人們的疑問。

我們需要怎樣的土地制度

我國的土地問題是一個涉及到方方面面的極其復雜的問題，它不僅僅是土地問題，更是經濟問題、社會問題、政治問題，甚至不乏學者指出我國的土地制度已逼近改革的臨界點。我們到底需要一個怎樣的土地制度呢？土地制度的改革是一個巨大的系統工程，不是一蹴而就的，但基本方向是可以確定的：首先，修改完善相關法律，給土地予相同的法律地位和平等的權利；其次，通過制度創新實現城鄉土地市場的對接，在奠定城鄉統一土地市場的基礎上，逐步建立和完善城鄉統一的土地市場，明晰土地產權；再次，積極轉變政府職能，把政府運動員和裁判員的雙重身份轉化為裁判員和“守夜人”的角色，更好、更有效率地發揮應有的監督和調節作用。