城鄉一體化是我國城鎮化發展的新階段

傅崇蘭

城鄉一體化是我國城鎮化發展的新階段

傅崇蘭

黨的十七屆三中全會《決定》提出：“建立促進城鄉經濟社會一體化制度”，這是黨中央根據我國經濟社會發展的階段特點，提出的重大歷史任務。城鄉一體化進程將促進我國城鎮化戰略轉型。

根據目前我國城鎮化的發展階段和特點，不應再過激地提倡“加快推進城鎮化”，而應該提出城鎮化戰略轉型。轉型的最基本的途徑應是“分散”與“集中”結合。

城市化集中型途徑，即農村人口與非農經濟向城市集聚的過程。一些大、中城市將繼續沿著集聚人口和產業的途徑，合理積極地擴大城市規模。城市化分散型途徑，一，在距各地區中心城市有一定距離的縣城建設新興城市，推進農轉非地域性分散城鎮化過程。二，在每個省的各個縣“設市建鎮”，無疑是各省城鎮化的重點，屬于合理布局的地域性城鎮化。縣域更適宜發展小城鎮，小城鎮的弱點是“小”，優點也是“小”。小城鎮是聯系城鄉的紐帶，既是構成區域城市體系的一部分內容，也是農村發展的中心。

以幾個中心城市為依托，輻射與聯系眾多小城市和小城鎮的城市帶、城市群與區域發展相結合；大中小城市協調發展。促進城鄉一體化新格局的發展。

中國特色城鄉一體化的內涵

黨和國家非常重視科學調整城鄉關系。中國城鄉一體化的理論和實踐有中國特色，落實到全國各省市和區域，有地方特點，它包含一般規律和特殊性兩個方面。

中國特色城鄉一體化的內涵可概括為：城鄉一體化是城鄉結合的綜合概念，它體現了城鄉經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體的綜合內容。它不但涵蓋了我國工業化、城鎮化和農業現代化進程中，城鄉之間發展的差別與深刻的社會矛盾的演變，同時涵蓋了黨和國家在科學調整城鄉關系，統籌城鄉發展的重大改革和政策內容。

各地區城鄉一體化的規劃建設，注重中國特色本地特點，根據本地區新時期城鄉經濟社會協調發展的需要，重視基礎設施、公共服務設施、生態環境建設。并將這些內容納入區域城鄉空間布局和設施建設體系范疇。

各地區的城鄉一體化建設規劃，與本地區的國土規劃、本地區的主體功能區規劃相銜接，具有科學性、合理性、可行性。

全國各個地區的城鄉一體化，是中國特色地方特點的城鄉一體化的綜合概念。它與地區的工業化、城鎮化和農業現代化進程相協調，與地區的環境的承載力相適應，相互依存，可持續發展。城鄉一體化是惠及城鄉人民的世紀工程。

建設城鄉一體化任重而道遠，是一個艱辛與幸福相伴的進程。有全國各族干部群眾的共同努力，2020年我國一定會實現全面小康社會的戰略目標，將我國城鄉建設成為美好家園。

城鄉一體化促進城鎮化內涵發展

城鄉一體化的目標是消除城鄉二元結構制度約束，“建立促進城鄉經濟社會一體化制度。盡快在城鄉規劃、產業布局、基礎設施、公共服務等方面取得突破”。

城鄉一體化的重大任務和宏偉目標，無疑是一種壓力，但同時也是一種不竭的動力源泉。圍繞城鄉一體化建設，發揮首創精神，實施城鎮化、工業化、農業現代化和新農村建設行動計劃；加快轉變經濟發展方式，生態保護和建設綠色生態發展帶、加快生態涵養區發展；大力發展實體經濟；提高城鄉基礎設施建設和公共服務均等化的水平，提高教育、醫療、社保水平和服務管理的檔次，促進社會和諧穩定，不斷實現城鄉建設的新突破，完全可以推動我國城鎮化從粗放型向內涵型轉變，提升發展質量。

1、全國各地的城鄉一體化建設要“區別情況，分類指導”

世界各國的城鄉規劃建設的經驗表明，一是保證城鄉基礎設施建設的宏觀經濟性和社會性，二是城鄉發展的布局和人口規模，產業布局和經濟增長方式，居住、就業和社會發展，應該以結合地區資源的承載力為宜。

2、建議采取集中與分散結合的新思路

十二五期間，我國繼續建設東部城市群；依據交通與城市互動原理，運用點軸開發模式，促進中西部地區城市帶及其城鄉一體化示范區的發展；把“十二五”作為各大經濟區發展的重要時期，經濟區將在基礎設施、生態建設、結構調整、科教文衛、公共服務等方面設立一系列重大項目。

3、確立小城市和小城鎮在城鄉一體化中的戰略地位

從設市、戶籍、土地、財政、投資五個方面推進城鎮化，把重點放在支持縣城設市和支持縣域中心鎮加快發展上，完善縣城和中心鎮功能、壯大新設城市規模，強化其中心地位，提高其輻射能力，帶動鄉鎮和農村經濟社會的全面發展。

由于城鄉一體化發展的基礎是經濟發展，因此，要充分利用各個城鄉經濟區自身的特點和優勢，最大限度地發揮各自的互補優勢和綜合比較優勢，形成區域經濟社會發展的整體合力。

4、城鄉一體化發展規劃中的產業

城鄉一體化規劃的主要任務是：綜合分析區域發展條件和制約因素，提出區域經濟社會發展戰略，做出產業發展引導方案，統籌安排城鄉各項功能用地，確定城鄉各項基礎配置框架，處理好各發展階段空間銜接關系，指導區域經濟社會全面協調可持續發展。產業定位是統籌城鄉發展規劃中避不開的話題，應根據區域社會經濟發展條件、資源稟賦和比較優勢及市場變化的趨勢等來決定產業定位，對發展可能性較大的幾種產業進行分析，分別給出對應的發展方案，并按特定產業需求，配套相應的基礎設施和社會服務設施，以保證規劃在各種情況下的適應性、實效性。

5、城鄉發展空間的劃分

在劃分城鄉經濟區方面注意三個環節：一是合理選擇中心城鎮，選定的中心城鎮必須具有良好的發展潛力或優勢；二是客觀地劃定聯系腹地，腹地是一個中心城鎮的吸引力和輻射力對城鎮周圍地區的社會經濟聯系起著主導作用的地域；三是有限兼顧行政區劃，當行政區劃和經濟吸引范圍相差懸殊的時候，可提出跨行政區劃協調建議。

城鄉一體化規劃的系統評估

為更好促進城鄉統籌發展，應結合城鄉一體化規劃建立一套系統、科學的規劃實施系統評估體系，提供量化的統計分析，對城鄉統籌規劃實施起到補充作用。由于城鄉統籌規劃是一個復合系統，結合各地實際，它必須是經濟、社會、人口（包括民族）、資源環境等各個方面的協調發展的規劃。

同時，城鄉一體化規劃將整合碳足跡、綠色能源、資源、社會文化等多種要素。將節能減排、環境友好、和諧社會的國家戰略科學量化，給予項目實際財力和管理能力的有力支持，制定綜合發展戰略，實現城鄉統籌可持續發展。

對外開放與合作交流

隨著改革開放的不斷擴大和深化，我國城鄉已經逐漸融入了區域以及全國的整體發展格局之中。東部地區與中部地區、西部地區發展的關聯度越來越大，省際間、區域間的合作日益增強，國際合作交流日益廣泛，為各地區的發展注入了活力。與此同時，全國各地城鄉自身的經濟實力也有了實質上的飛躍，我國總體上已經進入工業化中期，基礎設施建設根本改觀，體制機制不斷完善，社會狀況穩定和諧，自身發展條件明顯優化，為區域的發展奠定了基礎。

未來我國城鄉一體化發展的展望

站在新的歷史起點上，對未來5-10年的發展，以及未來30年的我國城鎮化和城鄉一體化做個展望，可能首先看到、也能觸摸到建設富裕文明和諧新城鄉跳動的脈搏、2020年全國實現全面小康的宏偉目標。從戰略層面考慮，需要堅持和實施以下戰略：

1、資源轉換戰略。

2、生態環境戰略。

3、自主創新戰略。

4、改革開放帶動戰略。

5、城鄉一體化戰略。

以這五大戰略為支撐和動力，推進全國城鎮化和城鄉一體化健康發展。

我國城鎮化未來的全面發展，關鍵取決于城鄉一體化制度的建立和體制機制創新。城鄉一體化成不成功，仍然取決于改革開放。推進城鄉一體化發展，也要利用國際國內兩個市場、兩種資源，全方位吸引資金、人才、技術，用改革開放引領城鄉一體化的未來發展。

我國城鄉一體化未來五年至十年的發展，要實現生產總值再翻一番，全國同步實現全面小康社會的宏偉目標。需要選擇科學的具體路徑：

（1）因地制宜，堅持發展特色農牧業，扎實推進社會主義新農村新牧區建設。

（2）堅持進一步發揮生態農牧業優勢，按照特色化、規模化、品牌化的要求，發展設施農業，提高效益，確保農牧業增效、農牧民增收。

（3）堅持培育壯大特色工業，在走新型工業化道路上取得新突破。

（4）堅持促進服務業發展，為區域城鄉統籌發展提供支撐。

（5）堅持為城鄉提供最基本的基礎設施和最基本的服務設施，增強城鄉發展后勁。

統籌城鄉發展

城鄉一體化也是一種有效遏止虛假城鎮化的途徑，形成大中小城市協調發展格局，提升縣城和中心鎮建設的動力，并推動以創業促就業，擴大就業渠道。

1、城鄉一體化建設重點

在農村地區，建設重點主要包括四方面的內容：

（1）為農民提供最基本的基礎設施，不斷改善農民的生存條件。

（2）為農牧民提供最基本的公共服務和相應的服務設施。

（3）改善農業、農村生產條件，培育新的支撐產業，提高農民收入。

（4）深化農村體制機制改革，為城鄉一體化建設提供制度保障。

2、推進農區軟硬件兩個領域的建設：

（1）硬件建設。

農業基礎設施建設的重點工程，仍然是農田和草場建設。具體項目主要包括：水利建設、防洪排澇工程、抗旱節水設施、草場鼠害防治、農村道路橋梁和電氣化工程，以及生態移民、建設游牧民定居點、蔬菜暖棚、畜牧暖棚等。

（2）軟件建設。

軟件建設主要包括4個方面：

①體制和法制建設方面：深化農村改革，健全農村自治機制，法制建設和法律援助等。

②農牧業組織建設方面：合作經濟組織、專業協會等農民自治組織的建設、科技推廣和市場服務。

③提高農牧民科技文化水平和市場應對能力方面：為年輕農民提供受教育培訓的機會和條件，適應年輕農牧民對現代文明和專業知識的需求，造就新型農民。

④重視解決被征地農牧民、進城務工人員的社會保障問題。切實鞏固好新型合作醫療試點提前三年實現全省覆蓋的成果，進一步提高標準和水平，解決好農牧民群眾的看病問題。加強精神文明建設，大力發展先進文化，豐富群眾精神文化生活。不斷改進社會管理，保障人民群眾安居樂業。進一步調節收入分配，確保人民共享發展成果。

城鄉一體化要堅持以改革與政策措施為保障

2008年10月12日中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。人民日報社論及評論員文章、新華社特約評論員文章等 ，均一致強調黨的十七屆三中全會《決定》 “是今后一個時期推動農村改革發展的行動綱領”，“堅定不移推進改革，為城鄉經濟社會協調發展提供強大動力和制度保障”。

“登山不以艱險而止，則必臻乎峻嶺矣”。建設城鄉一體化任重而道遠，是一個艱辛與幸福相伴的進程。有全國各族干部群眾的共同努力，2020年我國一定會實現全面小康社會的戰略目標，將我國城鄉建設成為美好家園。(作者單位為中國社科院城市發展與環境研究中心)