保障性住房融資需要有擔保機制

陳杰

保障性住房融資需要有擔保機制

陳杰

近年來政府對住房問題重新調整了認識，城鎮住房保障有大幅度發展，公共投入增加迅速，但融資問題仍然沒有得到有效解決。由于中低收入居民，而公共住房的公益性與保障性注定了其投資必然是低收益甚至負收益，依靠現有的市場化融資手段顯然難以推進；因其數量之巨大，完全依托財政資金來承擔也不現實。可以說，如何為公共住房建設提供有效和長期穩定的融資，是除了在落實土地供應之外，在當前困擾我國住房保障事業發展的最大瓶頸。

為此，筆者建議盡快從開展住房公積金建設貸款的擔保機制開始，設立覆蓋各類公共住房的擔保基金或擔保體系，促進保障性住房建設融資的多元化渠道和良性發展。

貸款擔保原理與國際經驗借鑒

現在各方面對住房公積金支持保障性住房寄予很高期望。但社會上也有很多擔憂，尤其擔心資金的安全。為了消除這些疑慮，也為了保障性住房建設的良性發展，有必要為住房公積金的建設貸款設立專用的擔保機制。

貸款擔保原理

所謂貸款擔保制度，是指專業擔保機構以第三方信用來保障放貸人不因借款人違約而出現損失。住宅貸款擔保由借款人以合法的房產向擔保公司進行抵押反擔保，一旦借款人出現違約情況，擔保機構先從自己資產就貸款剩余款進行全額賠付給放貸人，放貸人的應有權益得到全額或限額的償付。之后擔保機構獲得貸款剩余主張權利，向借款人追索。對于放貸人或放貸機構而言，有了擔保的貸款，就無需多慮違約風險，也不用處理違約房產的繁雜手續，這將大大刺激放貸積極性，也會降低放貸成本。

雖然說住房貸款可以有住房作為抵押品，看似風險已經得到規避，但住房貸款規模巨大，即使銀行這樣的專業金融機構，如果每次貸款違約發生后都實際親自去處理抵押品的封存與變賣，甚至為之專門設立落實抵押權機構，那精力牽扯過多，風險管理成本實在過大。尤其在我國，個人住房貸款出現違約時候，如果借款人只有一套自住房，銀行封存和變賣難度很大，違約損失很多時候難以全額追回。貸款擔保制度的產生，正是為了去除放貸機構的這種后顧之憂，通過自身的專業化服務，來更全面保障放貸人貸款資金的安全如期回收。由于擔保機構以自身資金和信用作為保障，免除了原有抵押貸款模式下放貸機構的抵押權實現成本，貸款行為得到鼓勵，貸款資金的風險溢價要求降低，從而增進了全社會福利。所以，貸款擔保制度是金融產業鏈細化的產物，金融服務價值鏈分解的需要，符合社會化分工協作原則。

住宅貸款擔保體系是一些市場經濟成熟的國家在發展住宅產業的過程中，不斷總結經驗教訓，逐步建立和完善起來的。雖然各國的組織和運作模式不同，但都起到了提高中低收入階層的住房購買力、促進住宅產業發展和分擔金融風險的作用。對于住房公積金這樣的非金融機構，限于機構性質和人員素質，對項目貸款風險管理運作十分不熟悉，更需要有擔保體系的保駕護航。

國際經驗借鑒

具體而言，我國可以借鑒成熟市場經濟國家如荷蘭、法國、美國、韓國、新加坡等對保障性住房投資貸款的公共擔保機制經驗。限于篇幅，本文重點介紹荷蘭和法國對保障性住房開發與建設的貸款擔保機制。

荷蘭人口1600萬，660萬套住房，其中455個帶有福利保障性的社會租賃住房協會提供了240萬套住房，解決了35%-40%人口的住房問題。在20世紀80年代之前，荷蘭租賃住房協會也是通過國家貸款來解決資金需求的。這些貸款直接給政府預算施加了直接的壓力。到20世紀80年代早期，政府面臨著嚴峻的財政壓力，國家債務快速上升，1984年決定取消為住房協會提供國家貸款。在這樣的背景下，1983年成立了社會住房擔保基金(WSW)，為住房協會借款提供擔保，在2004年時已經有93%的協會加入該基金，2008年貸款擔保余額為740億歐元，年內新增110億歐元。在1988年又立法設立中央住房基金（CFV），這是一個住房協會的共同基金，由各個會員住房協會每年提取其租金收入的1%作為資金來源，相當于一個應急儲備，在住房協會發生一般性融資困難時第一個出面解決，當解決不了再求助WSW。此外，荷蘭政府還為住房協會貸款的擔保提供反擔保，中央和市政府各承擔50%。這樣，由CFVWSW-政府擔保所形成的三級擔保網絡，給以社會租賃住房協會的融資有力保障，住房協會財務成本長期保持在較低的水平，不僅在資本市場常享有相當優惠利率的貸款融資（比市場利率低0.5%-1.5%），財務運行也相當穩健，很少發生破產危機，即使2008年以來的全球金融危機也沒有帶來大的麻煩。2009年住房協會的貸款利率只比銀行間掉期利率高出30-50個基點。

戰后法國政府進行了大規模的住房重建，為解決住房嚴重短缺問題，主要辦法是成立低租金住房建設機構（HLM），向中低收入家庭提供低租金福利住房，政府給予HLM補貼和長期低息貸款，教會和慈善機構也發揮很大作用。在法國，大部分的社會福利住房是由HLM建設和管理的。除此外還有OPHLM和SEM住房。HLM是一系列地方自主組織的聯合體網絡，有300多個公共辦公室和340個私營化公司在負責管理，他們接受的資助用于開發新房和維修舊房，但不能用于日常經營，這些貸款都得到CGLLS(公共租房合作擔保基金)的擔保。正是有了CGLLS的擔保，同時與法國住房儲蓄系統的結合，HLM的融資成本才能一直保持低水平，租金才能做到只有市場租金的50%-60%卻仍然可以正常經營而不需要政府的大規模公共財政補貼。

有兩個因素制約了他們購買商品房，一是房價較高，二是積蓄較少。在房價難以有效降低的現實條件下，有必要通過金融優惠政策降低購房門檻。

住房公積金的權益歸屬于數千萬公積金繳存人，萬萬不得有失，否則會引起很大的社會動蕩。

政策建議

形勢需要

目前住房公積金已經被政府明確要向保障性住房建設提供融資，但住房公積金的權益歸屬于數千萬公積金繳存人，萬萬不得有失，否則會引起很大的社會動蕩。社會上下對住房公積金在對保障性住房建設項目提供貸款，主要存在以下疑慮和擔心：是否會被挪用，是否會出現壞賬，如果出現壞賬如何解決。鑒于1990年代我國住房公積金曾經大規模支持建房結果卻產生大量壞賬的不成功經驗，而今住房公積金管理體制也尚未得到根本轉變，這些疑惑都是可以理解的。

眾所周知，保障性住房盈利性差，租賃類型的保障性住房還面臨投資回收期長、利率與市場風險都較大的問題，而且保障性住房建設受政策影響大，地方政府的長官意志往往還會破壞本應有的貸款項目運作規律，所以如果沒有有效的風險控制與風險轉移機制，繳存人對公積金貸款的擔心是難以排除的。

有關部門對此曾經的回答是，地方財政會為住房公積金的保障性住房貸款做擔保。但實際上現行財經制度下，財政收入不可能為任何性質資金直接作擔保。如2005年1月26日財政部發布的《關于規范地方財政擔保行為的通知》（財金[2005]7號）明確要求：“地方政府以將來的部分財政收入作為擔保，實際上是在人代會通過之前即將部分收入和支出項目固定下來，與《預算法》的規定相抵觸。我國《擔保法》第八條明確規定：‘國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外。’因此，地方財政應嚴格遵守有關法律規定，停止對《擔保法》規定之外的貸款或其他債務承擔擔保責任。”當然這份文件頒發后，還有不少地方政府在打擦邊球。但2010年6月10日國務院再次下發了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號），明確要求，地方各級政府不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。事實上，就連地方政府的公益性基本建設也基本都是用土地作抵押來從銀行融資。

就算可以擔保，不少地方財政負債累累，一旦出現壞賬，根本無力償付壞賬損失。再加上，在國內，住房公積金中心是依附于地方政府的事業單位，對地方政府根本沒有追索力，就連法院判決也不可能對地方政府產生實際有效的約束。所謂財政擔保，事實上無法操作。

在過去十多年，我國的住房公積金制度與置業擔保制度雖然也存在交叉和合作，但基本保持平行和獨立的發展。特殊經濟周期中，住房公積金個人貸款的超低違約率和超高安全性，使人們暫時忽視了住房貸款的風險，以為住房貸款擔保是可有可無的。

現有基礎

在住房貸款擔保這方面我國其實具有良好的基礎，如已經發展十多年、遍布全國的住房置業擔保公司，長期以來一直為住房公積金的個人貸款提供擔保服務，起到了很好的作用，尤其對商業資信評級較低的中低收入家庭獲得住房公積金和商業銀行按揭貸款幫助很大，通過提高他們的信用等級，增進了他們獲得貸款的使用機會。2003年8月，《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發〔2003〕18號）在對發展住房信貸的有關要求中就提出，“完善個人住房貸款擔保機制。要加強對住房置業擔保機構的監管，規范擔保行為，建立健全風險準備金制度，鼓勵其為中低收入家庭住房貸款提供擔保。加快完善住房置業擔保管理辦法，研究建立全國個人住房貸款擔保體系。”截至2009年末，全國70余家住房置業擔保機構通過公積金貸款擔保、住房商業性貸款擔保等，累計實現公積金貸款擔保余額3000億元，商業性貸款擔保余額1000億元。

但問題是，現在要向資金規模更大、運行更復雜、風險更難控制、壞賬更難處理的建設項目提供擔保，各地的住房置業擔保公司自身也存在一個如何改造和整合的問題。根據資料，注冊資本金在1億元以下的（其中大部分在1000萬—5000萬之間）擔保公司占比約為80.77%。資本金在1億—5億元之間的擔保公司在全國約占7.69%。而規模在5億元之上的擔保公司全國只有2家,分別為天津市津房置業擔保股份有限公司和上海市住房置業擔保有限公司，注冊資本金分別為6.5億元和6億元。由于缺乏有效的風險分散機制，現有住房置業擔保公司主要是以地域界限劃分經營范圍的行業格局，每家住房置業擔保公司只是在注冊地開展業務，容易受到區域性房地產金融市場波動影響，市場風險過于集中。雖然2009年后有了長三角住房擔保置業行業聯席會議這樣的組織，但總體上跨區域合作還處于較低的合作水平。

政策建議

在過去十多年，我國的住房公積金制度與置業擔保制度雖然也存在交叉和合作，但基本保持平行和獨立的發展。特殊經濟周期中，住房公積金個人貸款的超低違約率和超高安全性，使人們暫時忽視了住房貸款的風險，以為住房貸款擔保是可有可無的。然而當住房公積金進入到住房建設領域后，風險控制的要求必須要有完善和成熟的擔保機制保駕護航。

除了住房公積金外，現在政府還開始鼓勵企業中長期債券、保險資金、信托資金和房地產信托投資基金等融資方式支持保障性住房建設，但如果沒有成熟的擔保機制作為后盾，這些資金都是很難實際進入保障性住房領域。

從國際經驗看，盈利性差、風險性高的公共住房建設貸款十分需要有專門的獨立的擔保機制給予配合和支持，控制風險和轉移風險，否則將很難可持續發展。就算勉強運行，也會消耗大量的公共財政資源。為此，加快設立公共住房的擔保機制迫在眉睫。

就貸款擔保體系發展而言，具體有以下幾點建議：

政府要有明確的政策支持。政府在保障性住房這樣的公益性擔保中的作用，主要是政策與制度供給，這是政府的基本保障職責之一。

擔保公司或擔保基金的資金來源，應該多元化。政府有義務也有條件從財政中提供一部分的資本金，但從根本上說，應該吸引多元化社會投資，包括民營資本參股。

商業性擔保與公益性擔保分開運作。因為這兩種擔保在所面臨風險的性質、風險轉移控制方法和抵押品處置難度上都有很大差別。不一定需要分設不同的機構或公司來運行，如果保持同一個機構可能還是有益的，因為商業性擔保的收益可以用來反哺公益性擔保，減少公益性擔保的虧損負擔。但其運作模式和收費標準等需要截然分開，要通過不同的法律規章和監管體系來管制。

提倡擔保公司的混業經營。擔保公司既從事貸款擔保也可從事債券擔保、票據擔保、典當擔保等金融制度創新。鼓勵擔保品種、服務對象和中間服務等多環節的業務創新。

公共住房融資的擔保，不僅局限在公共住房的建設領域，也包括公共住房的消費領域。如低收入家庭購房貸款的擔保，如果通過合理的擔保，可以讓住房公積金對低收入家庭發放個人貸款時有更加優惠的條件。甚至公共租賃房的租賃中，也可以給予擔保，保障公共租賃房的租金安全。筆者以為，公共租賃房還可以集中性團體長期租賃，比如對寶鋼這樣的大客戶可以預收3-5年的集體租金，以提前回收租金，加快資金流轉，這時候提供擔保也有必要和有促進作用。

加快跨區域合作和聯合，做大資本金規模，增強抵抗系統風險的能力。從利用長三角行業聯席會議這樣的平臺開始，協調好各方利益，適應區域社會經濟發展需求，不斷探索和增進合作，在業務上支持跨區域公積金購房的貸款擔保，也支持拆借異地閑置資金用于本地保障住房建設貸款的擔保，在資本金上鼓勵包括跨區域的投資與交叉入股等各種形式的做大做強。

增強人員培訓，加強業務學習，增進業務能力，改進管理機制，提高管理的規范性，優化風險防范體系。這點可以多向國際先進經驗學習，當然也要吸取一些失敗的教訓，避免走彎路和交不必要的學費。（作者單位：復旦大學住房政策研究中心）

公共住房融資的擔保，不僅局限在公共住房的建設領域，也包括公共住房的消費領域。如低收入家庭購房貸款的擔保，如果通過合理的擔保，可以讓住房公積金對低收入家庭發放個人貸款時有更加優惠的條件。