尊重農(nóng)民對土地制度的創(chuàng)新

文/張曙光

（作者系中國社科院經(jīng)濟(jì)研究所研究員）

中國土地制度是一個(gè)二元分割的權(quán)力體系，實(shí)行的是國家壟斷和政府管制的辦法，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地要通過國家的批準(zhǔn)。一切問題都是由此而發(fā)。要解決這個(gè)問題，并不需要改變兩種土地公有制的制度，只要實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)，放開農(nóng)村建設(shè)用地市場，讓它能夠流通，就能解決中國土地問題。

農(nóng)地制度在變遷的過程中，基本方向是對的。它的權(quán)力主體在個(gè)人化，排他性在加強(qiáng)，使得承包權(quán)得到了法律上的保護(hù)。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地，操控主體不是權(quán)利主體而是政府部門，權(quán)利主體是被排除在權(quán)利實(shí)施之外的，這是很重要的特征。

農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地要按土地的原來用途補(bǔ)償。這樣土地的增值利益，土地的權(quán)利主體是拿不到的。原有用途與最后升值之間的差距很大。征地之后，國家的使用方法一個(gè)是劃撥，一個(gè)是出讓。搞公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是劃撥，按原用處補(bǔ)償，實(shí)際上是讓農(nóng)民承擔(dān)一部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本，因?yàn)樗o的不夠。而土地出讓盡管數(shù)量很小，價(jià)格卻很高，收取土地出讓金和稅收，中央和地方分，但實(shí)際上是把農(nóng)民排除在出讓之外，不能分享出讓的收益。這種政策才是造成中國今天農(nóng)地問題的根源。

這樣的政策造成了三大不良后果。首先是直接侵犯了農(nóng)民的利益，第二是形成了中央和地方在土地問題上的博弈，第三是造成城市發(fā)展用地和保護(hù)耕地之間的沖突。

筆者認(rèn)為，農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)地不是一條路，而是兩種辦法。一種是政府征地；另一條渠道，即基層和農(nóng)民的土地制度創(chuàng)新。前面一條渠道依據(jù)的是《土地管理法》第43條的前半段，后面一條渠道依據(jù)的是例外條款。

廣東南海縣農(nóng)民的土地合作社，就把原來土地集體的方式通過股權(quán)化量化到個(gè)人，而土地使用權(quán)原來在個(gè)人手里，現(xiàn)在則在集體手里。山東德州開發(fā)區(qū)為農(nóng)民蓋樓，征地按院子來補(bǔ)償，這筆錢120平方米的房子農(nóng)民可以買兩套。同時(shí)，開發(fā)區(qū)征10畝地給集體留1畝地，等于第二次給農(nóng)民補(bǔ)償。開發(fā)區(qū)發(fā)展起來，農(nóng)民用這個(gè)錢去開發(fā)物業(yè)，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)變成了城市的物業(yè)資產(chǎn)，這個(gè)置換過程就是一個(gè)交易的過程。

只要我們在政策上對頭，農(nóng)民就會(huì)有各種各樣的這種創(chuàng)造。我國的農(nóng)民土地制度創(chuàng)新的案例都是采用集體經(jīng)濟(jì)的辦法，沒有搞私有化，通過集體合作的方式來參與土地的議價(jià)過程。這既是現(xiàn)在政府可以接受的方式，也是現(xiàn)在可以行得通的方法。要改的就是全國人大做一個(gè)法律解釋，國家土地和集體土地同地同價(jià)同權(quán)。但關(guān)鍵是怎樣把地方政府與土地的利益關(guān)系劃斷，使它有其他的收入，不再去征地。可以把現(xiàn)在的土地物業(yè)作為重要稅收給地方，把土地占用稅、土地交易稅、土地使用稅都合并起來全部給地方，使地方有固定收入，使地方能夠?qū)ζ涔伯a(chǎn)品的融資有保證。