預防腐敗視角下我國公務員薪酬制度改革探析

楊華枝

(河南省工藝美術學校,河南鄭州 450008)

預防腐敗視角下我國公務員薪酬制度改革探析

楊華枝

(河南省工藝美術學校,河南鄭州 450008)

腐敗問題已經成為社會關注的一個焦點問題,盡管黨和政府不斷加大懲處力度,但腐敗的勢頭依然未能得到有效的遏制。公務員薪酬制度作為公務員制度良性運轉的重要保證,是反腐倡廉制度體系中非常重要的一環,在預防腐敗中發揮重要的作用。因此,打造行之有效的反腐倡廉制度體系,有必要將公務員薪酬制度同反腐倡廉要求結合起來,建立與反腐倡廉制度體系相配套的公務員薪酬制度體系。

公務員;薪酬制度;預防腐敗

目前,腐敗問題已經成為社會關注的一個焦點問題。打造行之有效的反腐倡廉制度體系是當前反腐倡廉工作的重要內容。在反腐倡廉制度體系中,公務員薪酬制度是非常重要的一環,在預防腐敗中發揮重要的作用。從建立反腐倡廉制度體系的大計著眼,有必要將公務員薪酬制度同反腐倡廉要求結合起來,建立既有利于公務員隊伍建設、又同反腐倡廉制度體系相配套的公務員薪酬制度體系。本文從公務員薪酬制度與預防腐敗的關系出發,闡述公務員薪酬制度在預防腐敗方面的作用,分析我國現行公務員薪酬制度存在的問題及對公務員廉潔程度的影響,從而提出完善公務員薪酬制度的相關建議。

一、公務員薪酬制度與預防腐敗的關系

公務員薪酬制度是公務員制度體系中的一個重要環節,其制度設計得是否合理,直接影響到公務員隊伍的穩定性、公務員工作的積極性、公共行政管理的效率和公正性。同時,建立科學合理的公務員薪酬制度,對預防腐敗也有重要作用。

1.公務員薪酬制度及其構成要素

美國著名薪酬管理專家喬治·米爾科維奇認為,薪酬是指雇員作為雇傭關系中的一方所得到的各種貨幣以及各種具體的服務和福利之和。總的薪酬包括直接以現金支付的工資或通過福利和服務支付的薪酬。目前我國公務員的薪酬以“工資”為主要表現形式,它是指在國家公共管理部門工作、執行國家公務的這一部分特定的公職人員,以自己的知識和能力,在一定時間內為國家和人民服務所得的勞動報酬。從狹義上講,薪酬是指單位按月發放給公務員的固定工資,包括基礎工資、工齡工資、職務工資和級別工資;在廣義上薪酬還應包括國家其他福利待遇,單項獎勵與獎金等。

公務員薪酬制度是指用人單位為激勵公務員,采取各種手段向其支付多種形式報酬的有關規范、標準、方法的總稱。它包括薪酬制度的分配原則、薪酬結構、薪酬標準、薪酬調整機制、配套的津貼福利制度、離休退休人員待遇等內容。公務員薪酬制度還包括公務員勞動崗位的設計、招聘、培訓、上崗、績效考評、獎勵和懲罰等制度安排,包括公務員薪酬的補償安排等。

2.公務員薪酬制度的預防腐敗功能

科學合理的薪酬制度具有多方面的功能,除了保障功能、調節功能、增值功能、激勵功能外,還具有預防腐敗的功能。它不僅有助于國家穩定和吸引人才,而且有助于建立廉潔、高效的公務員隊伍,有效預防和減少腐敗現象的發生。

(1)科學合理的公務員薪酬制度有助于平衡公務員收入、減少腐敗行為。完善公務員薪酬制度,使之同市場經濟接軌,使公務員收入在系統內部公平合理、在外部與其他社會成員的收入實現均衡,有助于平衡公務員的社會心理和收入,在一定程度上減少腐敗行為的發生。

(2)科學合理的公務員薪酬制度有助于消除權力尋租和腐敗現象。建立科學合理的公務員薪酬制度,實現公務員收入合理化、透明化,可以使納稅人知道,為公務員支付了多少報酬,有益于實現政府的受托責任,有助于從根本上消除一些部門隱蔽地利用權力尋租現象。

(3)科學合理的公務員薪酬制度有助于調節收入分配、減少腐敗機會。建立科學合理的公務員薪酬制度,實現公務員收入的規范化,可以避免各部門通過各種渠道發放津貼補貼,避免公務員因所在部門不同而收入懸殊,強化公務員薪酬制度在調節收入分配上的力度,減少公務員腐敗的機會。

(4)科學合理的公務員薪酬制度可以增強公務員抵御腐敗的能力。建立科學合理的公務員薪酬制度,特別是制定和完善“薪酬法”,可以消除公務員的后顧之憂,實現公務員的終生收入目標,即“當期收入最大化 +未來風險最小化”,給公務員一個滿意的制度安排,使公務員不想腐敗、不敢腐敗,自覺抵御權力和金錢的誘惑。

二、我國現行公務員薪酬制度存在的問題及對公務員廉潔程度的影響

1.我國現行公務員薪酬制度存在的問題

我國現行的公務員薪酬制度是伴隨著我國公務員制度的建立,在由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡過程中確立起來的。歷經十多年的運行,公務員薪酬制度中諸多不完善的地方逐漸暴露出來,日益受到人們的關注。

(1)公務員薪酬制度改革滯后,工資水平相對不合理。隨著市場化改革進程的加快,企業薪酬制度改革已經取得了長足進步。與之相比,公務員薪酬管理體系仍帶有一定的計劃經濟色彩。從整體來看,現行公務員薪酬制度還存在缺陷,缺少同市場經濟接軌的制度創新機制設計。公務員收入既不能在系統內部體現公平合理的差別,又不能與其他社會成員的收入實現均衡,從而衍生出一系列社會問題。低薪難以保廉成為一個十分現實的問題。

(2)公務員收入渠道多元化且缺乏透明度。除了國家規定的基本工資之外,各部門通過各種渠道發放的津貼、補貼名目繁多,在公務員實際收入中占相當大的比例。而且公務員的收入也因其所在區域、部門的不同而差距較大。這不僅削弱了公務員薪酬制度在調節收入分配上的力度,增加了薪酬管理的難度,也在一定程度上為腐敗提供了機會。而公務員收入缺乏透明度,也使得一些部門很容易隱蔽地利用權力尋租。

(3)公務員考核制度不健全,工資正常晉升缺乏嚴肅性。我國公務員考核的內容大多是原則性的規定,缺乏系統的科學考核指標體系。由于缺乏具體的細化標準,考核過程難以體現針對不同類型、不同層次公務員考核的有效性。用習慣而統一的標準對公務員進行泛泛考核,其結果往往體現的是一些領導者的個人好惡,存在明顯的主觀性,從而有失公正。在考核方法上,由于我國考核制度中的民主測驗、民主測評機制不夠健全,考核手段缺少制度化、規范化,考核結果難以落實。

(4)公務員薪酬制度的激勵功能難以有效發揮。公務員薪酬的最大優勢是比較穩定、風險不大,而最大的缺點是吃大鍋飯,職務薪酬大多論資排輩,不能突出體現能力高低、貢獻大小和工作多少的差別,不能充分發揮薪酬分配的激勵導向作用。現實中公務員往往因在不同部門工作而收入差距很大,在同一部門不同崗位工作收入差距卻很小。前者扭曲了不同政府部門公務員收入分配的公平性,后者抹殺了不同崗位工作人員收入分配的效率原則。縱觀 1993年以來的歷次調資,凡同職務、同級別的公務員不論行業、崗位、政績、貢獻、工齡等因素,均可獲得同等加薪。這種實際上的平均主義,大大弱化了加薪的內部激勵作用,對優秀公務員而言無疑是挫傷性的負激勵。

(5)公務員薪酬制度缺乏法制性。市場經濟比較發達的國家政府大都對公務員薪酬水平的確定、增長原則、調整依據等以法律形式加以規定。如美國的《聯邦工資改革法》(1962年)、《聯邦工資比較法》(1970年)、《文官改革法》(1978年),日本的《國家公務員法》,法國的《公務員總章程》,德國的《聯邦工資法》等。而迄今為止,我國除了國家《公務員法》對薪酬問題有一些原則規定外,尚無一套成型的公務員“薪酬法”。

2.我國現行公務員薪酬制度對公務員廉潔程度的影響

目前,我國公務員薪酬制度是由工資收入、非工資收入、實物收入、無形收入等共同構成。客觀地講,公務員收入在社會各行業收入水平排名中并不算低。然而,公務員收入隱性因素過多,非貨幣形式收入比重較大,嚴重影響公務員的廉潔和高效,不可避免滋生腐敗。

(1)收入形式的多樣性導致統計上的不便,給腐敗以可乘之機。在計劃經濟條件下,為適應當時國家的生產力狀況,我國國家機關公務人員薪酬制度采取了工資加福利、待遇的方式。這在調動了公務人員積極性的同時,也保證了行政的效率和廉潔。伴隨著市場經濟的建立,其他行業收入逐步向單一貨幣形式發展,與此同時,公務員的工資收入并沒有跟上其他行業的發展速度,這使得公務員單靠工資收入已不能滿足其需要。而無形收入由于難于監督的特性,已經轉變為一部分公務員追求的目標,于是腐敗現象應運而生。

(2)工資收入偏低導致公務員正激勵效應下降。改革開放以來,我國公務員的工資收入雖然經歷了幾次漲幅過程,但仍不能適應現實情況的需要。作為有一定社會地位的公務員來講,憑借較低的收入滿足基本生存和安全之外的需要基本上是不現實的。因而,一些公務員開始謀求工資之外的收入,甚至是非法收入。

(3)公私產權界定不清晰,使得公務員“貪污型”、“尋租型”腐敗有機可乘。由于制度變遷過快,一些新的產權界定還未形成。這給一些公務人員利用信息的不對稱性挪用甚至私吞公款或者將公共資源的權力市場化、進行非法交易、獲取非法收入提供了可乘之機。“貪污型”腐敗和“尋租型”腐敗現象的出現,就是公私產權界定不清晰的具體體現。

三、預防腐敗視角下完善我國公務員薪酬制度的建議

在目前條件下,為適應改革所帶來的制度變遷和預防腐敗的需要,改革和完善公務員薪酬制度是十分必要的,也是十分緊迫的。

1.改變公務員薪酬構成,實行單一貨幣制、財產申報制,加強監督

對公務員的薪酬體系進行變革,可以借鑒新加坡及我國香港的經驗,實行單一貨幣工資制和財產申報制。單一貨幣制有以下優點:可以簡化工資計算、發放及合適的程序,有利于效率的提高;可以使公務員工資水平具有更大的可比性,準確定位公務員的收入狀況,便于適時調整;便于公務員之間及與社會其他行業之間進行比較,從而使工資的激勵作用明顯化。在單一貨幣工資基礎上進行的全面財產申報可以有效反映公務員的收入狀況,及時發現其非正當收入,從而增加腐敗的風險成本,起到監督和預防腐敗的作用。

2.適度提高公務員的工資水平,發揮其積極激勵效用,預防腐敗

在實行工資的單一貨幣制改革后,應適度提高公務員的工資水平,增加公務員的合法收入以滿足其正當需要。公務員工資水平的適度提高至少有以下積極作用:可以吸引更多高新技術人才,為國家建設高素質的公務員隊伍提供保障;可以提高腐敗成本,是國家公務員廉潔自律的必要條件;有助于樹立職業的崇高形象,是國家公務員勤政的有效激勵機制;可以適應經濟規律,重塑政府形象。

3.明晰產權制度,將公務員利益直接與其行為掛鉤,遏制腐敗行為

制度是在不斷的變遷中與其時代背景相適應的。我們的改革目標是要建立新的適應中國特色市場經濟的新的制度體系。明晰產權制度,即是要對公共權力及公共資源的歸屬權及其使用做一權威界定。具體到公務員制度,就是要把公共資源的公利益和公務員的私利益區分開來,找到二者的依存關系,從而保證互不侵犯。如可以設立國家公積金制度,在保證公務員退休后仍能享受良好生活條件的同時,約束其在職期間的行為,若其工作期間有腐敗行為則剝奪其享有養老金的權利。再如把公車使用費打入公務員自身賬戶,使其有權屬感,而不再肆無忌憚地揮霍公款。

4.建立公務員薪酬水平的平衡比較機制和正常增資機制

公務員薪酬水平應根據國民經濟發展、財力、物價水平以及企業相對人員工資水平等因素定期調整,即在薪酬調查的基礎上建立公務員薪酬水平的平衡比較機制和正常增資機制。薪酬水平的平衡比較機制應考慮到不同單位之間的工資差距。同時,從公務員職業的重要性及其人力資本含量較高的特點來看,公務員薪酬水平應該處于社會的前列才能保證外部的公平性。需要指出的是,完善薪酬制度的一個基本依據是“等量貢獻獲取等量報酬”。因此,在提高公務員工資待遇的同時,應建立完善的優勝劣汰機制,不斷加強公務員的競爭意識,提高行政效率,實現“雙廉”政府的目標。

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責任編輯:隨 園

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1003—0751(2010)06—0133—03

2010—9—30

楊華枝,女,河南省工藝美術學校紀委書記,高級講師,法學碩士。