馬曉河：全面科學理解統籌城鄉發展

如何理解和落實統籌城鄉發展，是關系我國能否實現科學發展的戰略問題。要全面科學地理解統籌城鄉發展。統籌城鄉發展，就是要把城鎮與鄉村納入到經濟社會發展的大系統中、擺在同一位置對待，把農業、農村和農民問題放到工業化和城鎮化中綜合考慮，通過體制改革和資源要素結構的調整和再平衡，扭轉目前存在的“城市腿長、農村腿短”的局面，形成城鄉一體化發展新格局。由此可以理解，當前和今后一段時間內，我國統籌城鄉發展目的是要促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合。

要準確把握統籌城鄉發展面臨的問題和制度障礙。目前，我國要實現統籌城鄉發展，有以下幾個問題亟待解決。

第一，城鄉二元制度改革嚴重滯后，阻礙要素自由流動。目前，我國城鄉發展失衡的最突出問題是，在生產要素流動上，受城鄉二元制度的制約，生產要素呈現單向流動，這種單向性流動有利于城鎮發展，不利于甚至損害農村發展。例如，農村土地長期以低價被征用到城鎮，而農民的利益不能得到公平補償，承包地、宅基地也不能抵押和交易；農民工長期以低工資、無社會保障為代價，為工業化、城鎮化提供原始資本積累，但由于城鄉二元戶籍制度以及所依附的社會福利保障制度，使得進城農民工無法順利轉換為市民，去公平分享城鎮化成果。

第二，城鄉居民收入差距不斷拉大，農民消費能力增長緩慢，適應不了國家經濟結構戰略性調整的需要。面對城鄉居民收入、消費差距不斷擴大趨勢，我國遇到的矛盾是，一方面，城鎮居民收入水平高、增長速度快，但消費傾向低，他們將越來越多的收入用于儲蓄，導致社會儲蓄越來越多；另一方面，農民收入水平低、增長速度慢，但消費傾向高，他們有增加消費的欲望卻缺乏購買能力。在當前我國急切需要擴大內需特別是消費需求的情況下，協調城鄉居民收入和消費關系，已經成為調整需求結構的戰略任務。

第三，農村公共服務不足，基礎設施建設滯后，城鄉發展差距大。在城鄉二元體制還沒有根本改變的前提下，盡管國家財政大幅度增加農業、農村投入，加強農村水、電、路、氣（燃料）、房、網（信息通訊）等基礎設施建設，建立和完善農村基礎教育、醫療衛生、基本養老、社會救助等公共服務制度，但是與農民的需要、與農村經濟社會發展的要求相比還有很大的差距。當前，農村基礎設施、公共服務無論是數量上還是質量上，都無法與城鎮相比，許多基礎設施建設和公共服務本應由政府全部提供，但卻是以農民為主，政府只提供很少的財政補貼，比如城市的道路、醫院、圖書館是政府財政全額撥款建設，而農村道路、醫務室、文化站則是農民為主，政府只給予少量補助。由此，在“重城輕鄉”財政體制下，城市基礎設施越建越好，越建越豪華，同農村的差距愈拉愈大。同城鎮居民相比，由于農村基礎設施和公共服務供給不足，供給質量較差，導致農民的生存和發展成本明顯偏高。

第四，農村的金融制度安排既不利于農業農村發展，也不利于擴大農村消費市場。經過多年的改革開放，我國農村已經由以農業為主轉向農業、工業、服務業并舉發展的產業格局，與此同時所有制結構也由單一以集體所有為主轉向多元化發展的格局。但是，為農業農村發展配套服務的金融體制改革卻相對滯后，農村政策性金融發展缺位，商業性金融過度退位，合作性金融制度安排不到位。使得農民、農村中小企業貸款難的問題還沒有得到真正解決。比如，自2007年銀監會下發《關于調整放寬農村地區銀行金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》以來，到2009年末，銀監會共核準開業了172家新型農村金融機構，其中村鎮銀行148家，小額貸款公司8家，農村資金互助社16家。但對于擁有35000多個鄉鎮、640000多個行政村、230多萬個自然村的中國農村來說，就根本無法滿足農民的需要。當前，一方面我國銀行儲蓄存款越來越多，流動性過剩矛盾日益尖銳，另一方面數以億計的農民和數以百萬計的中小企業貸款難。形成如此矛盾的重要原因之一是城鄉金融制度不統籌，金融政策存在城鄉歧視和所有制歧視。

第五，城鄉居民的公民權益不均等，農民權益難以得到有效保障。在現行體制安排下，農民從出生第一天開始，就醫、就學、就業、買房、養老等方方面面都與城鎮居民存在著很大的差距和不公平，就連選舉權和工傷事故索賠權也存在著身份歧視。要實現統籌城鄉發展，實現城鄉公民權益均等、身份平等是十分重要的一個方面，這是統籌的前提和基礎。

所以針對上述問題，在當前統籌情況下，要高度關注、或者要嚴防有些地方政府利用統籌從農村“巧取”資源和好處，盡量減少對農村的公共服務成本，形成新的不均等和不公平。比如，以服務城市擴張和套取“土地紅利”為目的，利用城鄉“土地增減掛鉤”把農村土地以低價統籌進城，卻把人留在農村，這樣盡管“城池”擴大了，但農民并沒有實現市民化；利用現行財政“重城輕鄉”、“城多鄉少”的制度安排，將不斷增長的公共財政資源和金融資本更多地留在城市，使得城市基礎設施更加現代，公共服務水平更高，而使農村處于低水平增長狀態。

圍繞當前統籌城鄉發展面臨的問題，基本思路是，第一，要通過統籌城鄉發展來降低農民的生存發展成本，使他們能跟城里人一樣享受到均等化的公共服務。第二，要千方百計增加農民的收入，一個人多地少、資源稀缺的小農經濟國家，靠農民本身增加收入是不現實的，必須開拓其他渠道，其中包括轉移支付。目前，盡管我國有以補貼為主要形式的轉移支付，但比重非常低，今后應該大幅度提高政府對農民的補貼收入。第三，改善和提高農民的社會政治地位，使他們能像城市居民一樣獲得尊嚴，要全面清理針對農民的各種歧視政策，制定改革方案，設定消除歧視政策的時間表。

針對上述基本思路，統籌城鄉發展解決“三農”問題，今后必須將推進新型城鎮化與新農村建設結合起來。當前中國城市發展模式不利于農民工進城，大城市太大，農民進城成本太高；中小城市基礎設施太差，產業支撐能力不足，對農民缺乏吸納力。下一步我國的城鎮化，一要加快大中小城市的戶籍制度、社會保障制度、勞動用工制度、住房制度等改革，讓進城農民工真正實現市民化。二要將更多的公共資源投向小城鎮，加快這里的基礎設施，并改善公共服務，以增加對農民工的吸引力。三要按照市場半徑發展城市群。在一定的區域范圍內，圍繞一、兩個特大城市，通過人流、物流、信息流、資金流，將周圍的中小城市連接起來，實現基礎設施、公共服務同城化，產業布局分層化、同城化。

對于新農村建設，要實現兩個統籌，一個是政策統籌，另一個是制度統籌。加強落實現有政策，要對現有政策進一步改善，并提高執行效果。比如繼續增加對農民的補貼規模，擴大范圍，提高補貼標準。從制度統籌角度講，要加快實現城鄉基礎設施、公共服務均等化步伐，農村的路水電氣網等基礎設施建設政府應承擔更大的責任，今后建設管護責任要初步過渡到以政府為主。加快土地制度、金融制度改革，按照市場化原則讓農民在工業化、城鎮化過程中，也能夠分享到“土地紅利”和金融制度多元化的“陽光普照”。在教育、醫療、養老、救助等制度安排上，今后主要任務是縮小城鄉差距，實現城鄉公共服務均等化和一體化。

（作者系國家發改委宏觀經濟研究院副院長，文章根據作者5月30日在中國人民大學農村金融高層論壇上的演講整理，標題為編者所加，未經作者審閱。）