淺談我國小作坊食品質量安全保障機制

何明祥

（1、福清市產品質量檢驗所, 福建 福清 350300）

（2、平潭縣質量技術監督局，福建 平潭 350400）

淺談我國小作坊食品質量安全保障機制

何明祥1,2

（1、福清市產品質量檢驗所, 福建 福清 350300）

（2、平潭縣質量技術監督局，福建 平潭 350400）

本文從政府監管、輿論和中介機構第三方監督、企業自律、消費者意識四個方面對我國小作坊食品質量安全的現狀進行了分析，并提出了幾點建議，以加快完善我國的小作坊食品質量安全保障機制。

小作坊；食品質量安全；保障機制；第三方監督

由于歷史和國情的原因，在我國廣袤的土地上，在不同的地域、不同的民族中流傳下來的小食品，多是通過傳統的手工工藝，在小作坊中制作生產，在一定的地域范圍內流向消費大眾的。它包涵了民俗的獨特性、文化的多樣性，有廣泛的消費群體，成為廣大人民群眾不可或缺的生活伴侶，人民群眾飲食文化的重要組成部分。美國和日本的小作坊食品行業已達到相當的水平。然而，近幾年來我國小作坊食品的生產和消費出現了下滑的趨勢[1]。目前，我國傳統食品小作坊規模小、數量多，大多分布在城鄉結合部及農村領域，且違法違規活動隱蔽性強，情況復雜，監管難度極大。為了傳承傳統飲食文化，我國規定小作坊生產的食品只能在本鄉（鎮、街道辦）行政區域內銷售，不得超范圍、超區域生產經營，并不得進入商場、超市等流通環節。小作坊食品加工產業化程度低，標準化、規模化生產企業少，小作坊加工點大量存在，特別是不規范的生產加工給食品安全帶來較大的隱患。如大豆腐、干豆腐是老百姓生活離不開的一種主要食品。常年以來，大豆腐、干豆腐生產加工90%以上停留在手工制作的傳統工藝，生產環境較差，產品質量不穩定。小作坊食品生產鏈上不僅存在著有害微生物污染、有害重金屬殘留、非食品異物和粉塵污染等技術性質量安全問題；更嚴重的是存在濫用食品添加劑和添加非食品添加劑、使用不潔水源引起的人為質量安全問題；另外，小作坊食品產業鏈基本上沒有原料種植、采購、生產和流通的檔案記錄，質量溯源體系、質量保障體系基本空白。

面對我國小作坊食品行業出現的食品安全問題，本文主要從政府監管、輿論和中介機構第三方監督、企業自律及消費者安全意識四方面入手進行了分析，并提出幾點建議與意見。

一、政府監管是小作坊食品行業安全生產的保證

（一）法律法規標準

法律、法規和標準是食品安全的重要保證。美國、日本等發達國家十分重視標準的研究與制定工作，把基于健康保護為目的的食品安全標準作為標準化戰略的重點領域[2]。我國雖然制定了一系列有關食品安全的標準，但許多標準標齡過長，缺乏科學性與可操作性，在技術內容方面與WTO有關協定和CAC標準存在較大差距[3、4]。

隨著食品安全問題的日益突出，現有的法律法規標準不能完全適應當前食品監管的需要[5]。把在食品中摻入有毒、有害的非食品原料的違法行為按不符合衛生標準進行處罰，必然要求行政部門收集檢驗報告之類的證據。但是，在實際工作中，因標準、技術等方面的原因，很多摻入食品中的有毒有害物質防不勝防、有的也并不一定能檢測出來，導致執法機關監管難、也有的因證據不足而不予立案。如此做法有時甚至反過來影響到行政裁決，使得有些案件難追究行政責任存在一定的困難[6]。

食品助劑和非食品原料沒有在標準中進行區別，給執法造成困難。目前的法規中，食品助劑屬于食品添加劑中的一種，其作用是“有助于食品加工順利進行的各種物質，與食品本身無關。”在最新的國家標準《食品添加劑使用衛生標準》( GB2760-2007）中，食品助劑只有中英文名稱，沒有使用范圍、使用劑量和殘留量的規定[6]。

（二）監管模式

目前我國政府在對食品安全的管理上，基本采取以政府多個部門實行切塊分段共管的模式。與此同時，在現有分段監管體制的基礎上，國務院設立食品安全委員會，以加強對各有關監管部門的協調、指導。

根據國務院各部門的“三定方案”，參與食品安全監管的國家級部門主要有四個，分別是衛生部、質檢總局、工商總局、食品和藥品監督管理局。以上幾個機構都各成體系，在省，市，縣一級都分別設有相應的延伸機構，每個機構都有自己的具體結構和管理范圍。這十幾個部門主要是按照分段監管的原則對食品進行監督管理，食品從原料加工成成品的過程，一個環節有一個部門負責。按照《食品安全法》，國務院設立食品安全委員會，作為高層次的議事協調機構，協調、指導食品安全監管工作，對食品安全監管工作進行協調和指導，以消弭各部門的監管縫隙。

2008年10月24 日，在十一屆全國人大常委會第五次會議分組審議《中華人民共和國食品安全法（草案）》上袁駟委員提到，聯合國世界衛生組織專門對中國的食品安全做了一個考察，提出了一個報告，認為我們國家在食品安全上有一定的法律基礎，但是和國際上其他國家對比，不是很健全[7]。健全的食品法規體系是規范食品市場行為、確保食品質量安全的基礎和前提。只有明確食品供應鏈中各參與方的責任，加大懲罰力度，才能有效地增加生產者生產假冒偽劣產品和監管者進行權力尋租的成本，使他們不敢輕易違規操作，從而破壞兩者之間的“雙贏”格局，改變其在食品市場上可能的長期合謀的狀態。

（三）監管情況

首先從監管的角度來看，一些較大的食品生產企業，其食品安全觀念、自律意識、出廠檢驗能力和產品質量控制水平一般都較高。相比之下，小作坊則由于環境條件差、生產設施落后、從業人員素質低，其產品質量相對難以保證。事實上，對這些小作坊的監管僅靠目前的質量承諾、索證索票等“柔性管理”，效果有限。其次從產品上看，大企業的產品一般輻射面廣，名氣大，消費者認可度高，而小作坊產品主要圍繞街、村銷售，有一定的消費半徑，消費者認可度低，三是一般小作坊產品都是傳統食品，這些食品大都沒有相應的國家標準、地方標準或企業標準，對這些食品監管缺乏依據。四是在監管的概念上，對小作坊的定義不是很清楚。小作坊目前還沒有法定的概念，如對即做即賣、前店后廠的小作坊，雖然有做了一些劃分，但在實施（工商發證技術一時難以跟上，質監監管力量不足，一起監管又存在監管縫隙）與發證程序上，還是沒有做詳細界定，相互“扯皮”，促使一些小作坊無證生產，或小企業當小作坊來生產減少生產成本。

二、輿論和中介機構第三方監督是小作坊食品企業質量安全的完善

（一）輿論監督

由于輿論監督主要通過大眾傳播媒介的渠道，因而媒介監督通常被理解為輿論監督；由于現實生活中人們已經只把批評（曝光）視為是監督，所以當談到輿論監督時，通常主要被理解為媒介的批評報道。輿論監督是一種軟性的監督，它的力量在于輿論的影響力，影響力不在于它擁有有形的權力，而在于輿論造成的一種精神方面的道德壓力。

但是，我國有關輿論監督的政策有待增強操作性，有關立法有待健全。在社會主義市場經濟的生存環境中，我國的大眾傳媒一方面受到政策導向的制約，另一方面也存在著與其他社會監督形式爭奪信息資源、爭奪話語支配權的競爭。在媒介得以顯示輿論力量的時候，是否運用得當，依賴其職業化水準。

（二）中介機構第三方監督

食品監管是一個很復雜的論題，這是因為食品行業是典型的信息不對稱行業。由于單個消費者不可能全面掌握有關食品質量的信息，有些食品企業就選擇以次充好來牟取利益。于是，生產偽劣產品的企業可能贏得市場，真正生產優質產品的企業反倒會被淘汰，這就是所謂“逆向選擇”現象。如同市場失靈一樣，政府監管也可能“失靈”。一方面，是因為政府也不可能掌握全面的企業生產信息；其次，具體的政府官員在監管過程中，出于自身私利的考慮，可能會和被監管者勾結起來，成為被管制者的保護者，甚至出臺被監管者所要求的措施。在市場失靈和政府失靈可能并存時，就必須引入公眾全面參與監督的第三方監管模式。我國目前的食品監管是典型的政府主導模式，雖然公眾對食品安全的關注度很高，食品行業協會也得了到較大的發展，但他們在食品監管中的參與程度是很不夠的，渠道是不暢通的。因此，我國食品安全監管應該加強第三方監督。在政府建立規則體系之外，重點是扶持食品行業協會的發展，充分發揮其監督者作用，促進食品行業自律。

三、企業自律是小作坊食品企業質量安全的核心

食品工業是道德工業。在保障食品安全問題上，食品生產企業，是食品安全保障體系中的一個重要環節。但從目前的情況來看，我國食品行業組織還沒有得到充分的發育。食品行業與消費者的溝通也比較少。作為企業，理所當然地應當追逐利潤；作為消費者，理所當然希望使用安全、營養和衛生的食品。要將兩者的目標結合起來，企業必須在提高消費者福利的前提之下獲得贏利。但是，目前，一些食品生產加工者和銷售商為了降低成本和占領市場，利用與消費者信息不對稱的機會制假售假，給食品安全造成了極大隱患。

在我國，大約90%左右的小作坊食品企業局限于小規模作坊式或前店后廠式生產，產量低，加工設備和工具十分簡陋，難以保證產品質量。生產加工人員流動性大，從業人員文化水平低、法律意識淡薄，缺乏基本的食品質量安全與衛生知識。以上因素致使小作坊食品企業生產存在著諸多問題，如有害微生物污染、有害重金屬殘留等，其中濫用食品添加劑和非食品添加劑尤為突出，譬如苯甲酸、二氧化硫、甲醛等殘留超標和工業鹵塊、染料的使用等屢次被報道。

四、消費者食品安全意識和知識是小作坊食品行業質量安全的原動力

消費者自我權益維護意識以及對政府，企業行為的監督意識是促進小作坊食品行業質量安全的動力。

（一）消費者食品安全意識情況

目前食品還屬于“經驗品”和“信用品”。消費者在選擇食品時首先考慮的是商家的誠信狀況。在依據什么判斷企業的誠信度問題上，多數消費者表示會根據自己的消費經歷判斷企業的誠信度。然而有調查顯示中小學生的食品安全意識以及對食品流通領域的交易環境、品質確認、自身防范等方面還存在一些問題，尤其是在正確辨別“三無”和假冒偽劣食品、合理營養膳食方面的意識較低。

（二）消費者維權

今年6月實施的《食品安全法》引入了懲罰性賠償制度，規定生產不符合食品安全標準的食品或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款十倍的賠償金，即先賠再罰，又賠又罰。消費者可利用這個條款向違法的生產經營者主張權利，獲得這兩種賠償。盡管如此，仍然存在很多問題困擾消費者維權。如：遇到產品問題時被企業推脫稱是消費者儲存不當，聯系不到商家，售后服務電話打不通和預包裝食品開封后概不負責，另外，消費者還擔心遭遇問題食品檢測、取證難，法律對問題企業處罰力度過輕，起不到懲戒作用。許多消費者認為，檢測舉證難源于許多相關檢測機構的“只對樣品負責”、“開啟不檢”、“檢驗需費用”的規定[8]。因此，由于缺乏有效的消費者保障機制，我國大多數消費者對于食品安全問題是處于無可奈何的地步。一般消費者的觀念是只要當時吃了沒有出現癥狀，就沒有問題。一般的癥狀如腹瀉、嘔吐也是能忍則忍，不會追究供給商的責任。

五、建議與意見

（一）信息公開，完善食品監管體制

針對小作坊食品企業隱蔽性強的特點，應該加大對企業的巡查力度，了解企業的數量、具體位置及基本生產情況，便于查處及監管工作。對于有在生產的企業不論大小都應將食品從“經驗品”和“信用品”轉化為“搜尋品”，解決食品問題中的信息不對稱性和市場失靈問題，打通上下信息通道，需要建立良好的食品安全信息傳遞機制。任何組織或者個人有權向有關部門了解食品安全信息，對食品安全監督管理工作提出意見和建議。在食品質量安全管理中，政府管理部門應該建立完善的食品質量安全信息體系。其中，必須建立一套相對完整的食品質量安全數據庫和功能全面的信息服務平臺，及時向生產者和消費者提供各種與食品質量安全相關的信息及服務。在此基礎上，逐步建立公開、透明的食品質量安全信息發布制度，包括食品質量安全例行監測結果公告制度、品質公告制度、認證公告制度、禁用限用投入品公告制度、食品質量安全標準制、修訂聽證制度、企業和個人黑名單等。同時，擴大大眾傳媒和各種社會監督等外部管制資源的作用空間，創造消費者參與食品安全問題管制的動力機制，包括舉報獎勵制度、舉報匿名制度、輿論監督獎勵制度、信息披露制度等。同時，也要對信用好的企業和個人可通過多種方式進行公布，讓消費者放心選擇，同時也是對其誠信經營的鼓勵，幫助其盡快樹立誠信理念和品牌意識。另外還得建立監管部門間的溝通平臺。

（二）進行有效的教育與培訓，提高食品安全意識

實施從“農田到長桌”各環節進行有效的教育與培訓，可以從根本上改善食品的安全狀況。過去幾十年來我國食品安全教育一直未能得到有效的重視，從業人員嚴重缺乏相關的教育和培訓學習，大學缺乏相關的專業設置，政府決策者與行業從業人員也缺乏應有的安全培訓，消費者有關食品安全的自我保護意識還比較弱.因此，教育、培訓在食品安全提升中起著相關關鍵的作用，質監部門應集中精力做好食品小作坊如何建檔和食品添加劑的如何使用等培訓工作；經常性舉辦食品小作坊從業人員培訓班，提高從業人員的生產加工技能，提高食品安全意識；研究制定新的食品標準體系，食品小作坊監管所配套的審查技術細則,引領食品小作坊向特色化、規范化、科學化方向發展。

（三）加強企業自檢和中介組織監測，提高企業自律

一個高效的食品安全檢驗監測體系應該做到政府監測、中介組織監測和企業監測相結合。發達國家食品安全檢驗檢測體系發展的一個重要趨勢就是充分發揮食品業者自主進行檢驗檢測的積極性，如推廣良好生產規范（GMP）、良好衛生規范和危害分析關鍵控制點（HACCP）體系等。我國現有的檢驗監測體系以政府機構為主，今后應注意加強企業自檢和中介組織監測。以行業監測為代表的中介組織監測既可以對食品企業進行監督，也可以對政府的檢驗監測機構進行監督并提供建議.企業食品安全的自我檢測檢驗則對從源頭上保證食品的安全具有至關重要的作用，是食品行業檢驗檢測體系的基礎力量。

（四）發揮社會公眾應有的作用，加強消費者安全意識

社會公眾，特別是新聞媒體在有效的食品安全保障體系中，起著很重大和關鍵的作用.食品安全的實現有賴于社會上每一個人的積極參與和努力。食品產業鏈的生產者、加工企業和流通業者通過自己的聲譽來積極維護食品安全是食品安全體系有效運轉的核心。目前，發達國家的食品安全監管呈現出從以政府部門監管為主向重視發揮社會力量的作用等的總體發展趨勢。因此除了政府、產業界和消費者外，行業協會、媒體等也應該發揮應有的作用。

[1]談志新,我國豆制品安全衛生質量評價[J],食品研究與開發,2002,23(4):79

[2]汪建明,郭林海,從發達國家食品監管體系看我國食品安全問題及對策[J],中國食品添加劑,2009(1):56~60

[3]佟衛芳.我國食品安全體系監:督管理中存在的問題及建議[J].職業與健康,2007,23 (7):562~563

[4]林升清.我國食品安全管理面臨的挑戰與對策[J].海峽預防醫學雜志,2007,13 (1) :1~2

[5]史海根,淺述我國食品安全成因、現狀與對策[J],中國公共衛生管理,2007,23(1):37~

[6]李澤峰,對食品監管中有關問題的剖析,中國食品衛生雜志[J],2009,21(3):258~261

[7]中華人民共和國食品安全法(草案)三審委員發言[N]，http://www.zjfs.gov.cn/info.jsp? newsid=16077

[8]唐夏,消費者食品安全意識顯著提高——期待進一步加大監管懲戒力度[N],中國消費者報·中國消費網,2009-03-16

On Operational Guarantee System Of China's Small Workshop Food Quality And Safety

HE Mingxiang1,2
(1.Product Quality Testing Office, Fuqing Quality Technology Supervise Bureau, Fuqing Fujian 350300)
(2.Pingtan county Bureau of Quality and Technical Supervision,Ping tan Fujian 350400)

The paper from the government control consensus and third-party of intermediaries supervision corporation self-regulation consumer awareness of four aspect to analyzed our country's food quality and safety of small workshops and made several advise to speed up the improvement of China's small workshop Food quality and safety guarantee system.

small workshops; quality and safety; guarantee system; third-party of supervision

2010-04-10

何明祥，男，福清市產品質量檢驗所/平潭縣質量技術監督局局長助理（掛職），高級工程師，食品工程碩士