政府職能轉變與科技計劃項目管理的第三方評估咨詢

方 勇，王明明，劉 牧

（北京化工大學經濟管理學院，北京 100029）

政府職能轉變與科技計劃項目管理的第三方評估咨詢

方 勇，王明明，劉 牧

（北京化工大學經濟管理學院，北京 100029）

科技計劃項目評估咨詢制度的核心是政府職能轉變，而政府職能決定著政府管理的基本方向，因而從政府職能轉變角度分析第三方評估制度具有重要意義。本文從服務型政府的理念出發，首先分析了目前科技計劃項目管理中存在的政府職能問題，然后分析了引入第三方評估制度后政府職能的轉變和第三方機構的職責，最后提出了第三方評估咨詢的發展建議。

第三方評估咨詢；科技計劃項目；科研管理；政府職能轉變

1 引言

科技計劃項目是指在政府科技計劃中實施安排，由單位或個人承擔，并在一定時間周期內進行的科學技術研究開發活動［1］，是我國政府為促進科技進步、科技創新，通過財政支持的科技項目。這些項目面向國家或地方經濟建設、社會可持續發展和科技發展的重大需求，選擇具有戰略意義的關鍵科學技術問題，充分發揮導向和帶動作用，提升我國基礎研究和應用研究的源頭創新能力。

科技計劃項目具有高度創新性、復雜性、探索性、風險性和專業性等特點，決定了對項目實行項目管理的復雜性和難度。近年來，隨著我國財政科技投入的逐年增長，科技計劃項目數量不斷增加，資助金額也不斷加大，科技部的統計顯示，2007年國家財政科技撥款已達2113.5億元，占全國R&D經費支出的56.96%。一方面，科技計劃項目在國家創新體系中占有重要的地位，需要有效的管理來促進我國科技水平的提高；另一方面政府科技管理部門的任務變得十分繁重，項目管理的難度不斷增加。這種形勢的變化使得傳統的管理辦法已經無法滿足科技項目管理的需求，在國家科技計劃項目的實施與管理過程中，出現了一些不盡人意的狀況，如重申報輕執行、重結項輕過程等，不僅影響到科技計劃項目能否達到項目目標、實現國家意圖，而且政府科技部門對項目的全面管理也可能引發權力尋租的問題，影響到政府科技管理的公平與公正。

對于如何加強國家科技計劃項目管理的問題，已有很多學者開展了一系列研究，廖政權［2］、黃錦成［3］等從科技項目管理的制度建設、運行機制等方面提出了有益的建議；丁寶奎［4］、張軍果［5］、劉云俠［6］、李軍［7］等從項目后評價的角度做出了一系列的探索；戴國慶［8］從績效評估方面進行了有價值的研究；劉濤［9］、羅軼［10］、黃錦成［11］、張艷麗［12］等針對國家科技項目實施監理制管理的必要性和特點進行了分析和研究，并提出了有關的政策建議。

當前的科技計劃項目管理模式下，政府相關部門負責項目的經費、立項、中期、結項等全方位的管理，在項目實施過程中，政府占據了主導地位。要從根本上改善科技計劃項目的管理，需要從制度上調整科技計劃項目的管理模式，并轉變政府的相應職能。目前我國政府正處在向服務型政府的轉變過程中，政府職能是政府管理活動的核心，決定著政府管理的基本方向［13］。因此，轉變政府職能、建設科學合理的管理模式是加強科技計劃項目管理、增強計劃項目質量和創新性的核心問題，也是當前政府科技管理部門面臨的一個重要問題。

現代公共管理理論、新公共服務理論、公共產品理論和治理理論認為，建設服務型政府的核心是轉變政府職能，政府應著重做好經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務，而把不該管、管不好的事交給企業、市場、社會組織和中介機構［14］。發達國家對科技計劃項目的評估也體現了這一點，在美國和英國，政府投資的重大科技項目評估由政府委托獨立的中介機構來評估，政府根據評估的結果決定經費的投入；日本則成立了國家直接管理評估機構、專業性評估機構和企業性評估機構，評估結果公開以保持透明度。總體而言，發達國家政府一般不是評估驗收的直接組織者，而是資助或者出資者，評估組織一般由社會咨詢評估機構（獨立的中介機構）來實施，從而保證了科技計劃項目管理的科學合理。由此，黃寶中［15］、陳世明［16］、黃建國［17］等提出了我國應建立科技中介機構的建議，王明明［18］則進一步提出了第三方評估咨詢的概念，但這些研究都沒有考慮到政府職能轉變問題。

第三方評估咨詢制度中，第一方為政府，第二方為項目承擔方，第三方為專業的科技中介機構。科技計劃項目第三方評估咨詢制度的引入，改變了原有的政府和項目承擔方的責任形式，其實質是政府科技管理部門通過職能轉變，分離出部分職能交給第三方機構來完成。因此，第三方評估咨詢制度的核心是政府職能轉變。本文從服務型政府的理念出發，首先分析了目前科技計劃項目管理中存在的政府職能問題，然后分析了引入第三方評估制度后對政府職能的轉變與定位，據此建立了科技計劃項目的第三方評估咨詢運行模式，最后提出了發展我國第三方評估咨詢的建議。

2 科技計劃項目管理中的政府職能問題

目前實施的科技計劃項目管理的監控機制大致可分為以下三種：

（1）行政監控機制。其主要特點是：按科技管理職能劃分的相應部門負責對項目實施過程進行監控，各職能部門根據科技計劃項目管理辦法開展監控工作。主要的監控組織形式包括以下三種：科技部門和財政部門聯合組成的專項經費監管小組；科技部門相關處室組成的聯合檢查組；科技部門相關處室獨立與行業專家組成的檢查組。

（2）受行政主管部門委托的專家小組監管機制。其主要特點是：結合科技計劃管理體制改革，設立專家組以及計劃項目管理中心。在管理上形成了新的體制：由政府負責實現宏觀目標的決策、政策和措施的制定，領域專家委員會負責咨詢、監督和評價，主題專家組負責技術決策，項目管理中心負責過程管理。

（3）行政主管部門委托的專業管理機構監管機制。其主要特點是：按照運作市場化、管理規范化、人員專業化的原則，建立專業化的管理機構，對受委托的項目管理范圍和領域進行監管。管理形式主要是：由行政主管部門委托有資格的管理機構進行監督管理，管理機構對項目實施負責全過程監督管理，定期向科技主管部門報告項目進展情況和管理建議。

以上三種的監管形式中，第一種監管，政府科技管理部門的職能包含了科技計劃項目管理的各個方面，包括項目的立項審批、經費劃撥、中期檢查、驗收結題等工作，在科技計劃項目管理中起到了全能政府的作用；第二種監管，政府科技管理部門的職能同樣體現為全面管理，但委托專家小組對科技項目管理加強了專業性，強調了專家咨詢的重要性；第三種監管，中期檢查、驗收等部分項目監管職能從政府部門分離出來，加強了監管的獨立性。總體而言，由于科技計劃項目的高度創新性、復雜性、探索性、風險性和專業性等特點，這三種科技項目的監管都考慮了專家咨詢制度，這也切合“公眾參與、專家論證和政府決策相結合”的公共決策體制和政策。這種決策制度能改善政府現有公共決策結構，強化專家角色和專家知識的重要性，推動決策的專業化和科學化，從而加強科技計劃項目管理的有效性。

在實際運行時，第一種和第二種監管機制中政府科技管理部門在需要時直接聘請專家，第三種監管機制沒有強調專業機構的獨立性，由此引發了兩個方面的問題：

（1）機制本身的問題。政府科技管理部門直接聘請專家時，政府在決策前需要判斷專家的意見是否正確，相當于政府在專業知識角度還是高于專家。從政府科技管理部門的道德水平和專業水平角度看，即使道德水平足夠高，但大量科技計劃項目管理的任務繁重，政府管理人員的專業水平也無法保證決策的正確性和合理性，產生了政府職能的越位和錯位問題。

（2）機制可能引發的問題。專家作為科研工作者，需要承擔科技計劃項目來推動自身科研水平的提高。參與咨詢的專家可能正承擔或將來要申報科技計劃項目。當專家面對政府部門時，難以擺脫其中的厲害關系，不能自由、中立的發揮咨詢作用。當這種利害關系被利用時，可能發生權力尋租現象，最終影響到決策的正確性。在如何進行法規建設、建立專家信譽制度、創造公平科研環境方面，則產生了政府職能的缺位問題。

因此，目前的三種科技計劃項目管理制度都存在一定的問題，政府科技管理部門需要轉變職能，推動管理的專業性，實現由全能政府、萬能政府向有限政府、服務政府轉變，克服越位、糾正錯位、彌補缺位，把工作重點轉移到“經濟調節、市場監管、公共管理、公共服務”的職能上來，在科技計劃項目的管理職能方面突出社會管理、公共服務職能，創造出公平、公正、高效的科研環境。

3 第三方評估咨詢模式中的政府職能轉變

為彌補現有科技計劃項目的監管機制中存在的問題而提出的第三方評估咨詢，是在科技計劃項目的委托方和承擔方之外，增加獨立的第三方評估咨詢機構。由項目委托方選擇具有資質的第三方評估咨詢機構，該機構組織專家對項目承擔方的工作進行獨立評估，并向委托方提交中立性意見的報告。第三方評估咨詢從專家和機構兩個角度加強和規范了專家咨詢制度，是對現有科技計劃項目三種監管機制的完善，其特點體現在以下兩個方面：

（1）通過第三方機構的市場競爭，保證第三方機構評估結論的合理性。第三方機構作為法人單位，對其結論負法律責任。要在市場中生存，必然需要良好的業績，完善的管理，在專家的選擇上要考慮到專業性、結構性、獨立性、平衡性，保證咨詢結論的合理性，從而贏得市場聲譽，獲得政府科技計劃項目的評估咨詢任務。

（2）通過聲譽與信譽模式保證專家的獨立性和公正性。第三方評估咨詢制度的設立，使得專家不再直接面對政府科技管理部門，第三方機構相當于專家和政府之間的防火墻，專家的發言不會影響到未來是否承擔項目。第三方機構則是根據專家的學術聲譽來選擇，從而保證了專家咨詢的獨立性和公正性。

科技計劃項目的第三方評估咨詢制度，從專家的選擇、第三方機構的中立性、評估咨詢結論的合理性來看，都能夠改變以往科技計劃項目監管中存在的問題。從政府行政職能的角度而言，第三方評估咨詢的實質是政府把部分政府不應做、不擅長、做不好的工作剝離出來交由第三方機構來執行，是政府科技管理部門行政職能轉變的一種重要方式。

在第三方評估咨詢制度下，政府科技部門的職能由全面管理轉變到定規劃、建制度、搭平臺、造環境、總調控，這種轉變能提高政府科技管理部門的效率，樹立廉潔、高效的政府形象。具體的轉變體現在以下幾個方面：

（1）全能政府向有限政府的轉變。通過推進第三方評估咨詢制度，合理劃分政府、項目承擔單位和社會中介機構的職能，明確各自的事權，規范彼此的職能。即政府不再對科技計劃項目做出專業性的結論，從“越位”的領域退出；加強第三方評估咨詢制度的法制建設，使原先“缺位”的方面得到加強。政府主要運用經濟、法律和必要的行政手段進行宏觀調控，而不直接干預科技計劃項目承擔單位的研究活動。大量的行業管理、行業服務和社會監督職能，都要由社會中介服務體系去承擔，能解決好科技計劃項目監管中的錯位、越位和缺位問題。

（2）權力政府向責任政府的轉變。科技計劃項目管理的審批制度，至今仍是政府履行職能的基本方式。科技計劃項目立項審批、中期檢查、驗收結題等工作都由政府科技部門負責時，大量的、分散的和不負責任的審批對政府和社會造成了嚴重的負作用，政府因此擁有科技項目管理的無限權力，也承擔了對承擔單位、公民的無限責任，也屢屢為之付出了昂貴的代價。要實現權力政府向責任政府的轉變，進一步深化行政審批制度改革，通過第三方評估咨詢制度的建設，明確政府科技管理部門、項目承擔方、第三方機構的權利和職責，削減審批事項，改革審批方式，規范審批行為，建立健全政府責任體系。

（3）樹立政府“廉潔、高效”的良好形象。第三方評估咨詢制度的建立，政府科技管理部門對科技計劃項目的管理向專業化方向發展，受委托的第三方機構對科技計劃項目做出專業性的評估咨詢，不僅保證了決策的合理性，而且政府能夠專心做好宏觀管理和調控工作，提高行政效率。第三方評估咨詢制度分離了政府科技部門的部分科技計劃項目的行政管理任務，專業性的工作交由第三方機構完成，順應“小政府、大社會”的改革趨向，把以前的管科研變成為科研服務。通過第三方評估咨詢制度的建設，從源頭上預防權力尋租，樹立廉潔、高效的政府形象。

4 第三方評估咨詢模式下第三方機構的職責與定位

通過政府科技管理部門的職能轉變，科技計劃項目管理中分離出來的部分職能由第三方機構完成，這就需要政府職能與第三方機構的職責定位明確，各自的職能相互銜接配合。對于第三方機構的職責，我國部分省市較早時期出臺的部門規章中，大多使用了“監理”這一概念，很多研究也認為第三方機構的職責側重于監督管理項目承擔方［9-12］。但是這種直接套用工程監理制的概念存在明顯的問題，科技計劃項目的風險性、探索性、專業性是明顯有別于工程項目的，對科技計劃項目的監督管理不應該類似于工程項目的剛性管理，而是一種柔性的管理，第三方機構應該為項目主管部門提供管理咨詢意見，同時為項目承擔單位的科研活動提供智力支持，使用“評估咨詢”更為貼切第三方機構的職能。

因此，在第三方評估咨詢模式下，第三方機構獨立于項目主管部門和項目承擔單位，對科技計劃項目進行評估咨詢，一方面在科技計劃項目中承擔項目組織和服務工作，另一方面要發揮第三方機構的獨立性，為項目委托方和承擔方提供管理咨詢、智力支持作用。為保證第三方機構有效發揮其作用，第三方評估咨詢機制中第三方職責應體現為 “到位不越位，獻策不決策，過程控制，及時溝通”。

（1）到位不越位。在項目主管部門、項目承擔單位和第三方機構形成的三角關系中，第三方機構受項目主管部門的委托，對項目承擔單位的項目活動進行評估咨詢，同時要將評估咨詢意見提交給項目主管部門，供其作為重要決策的參考。在評估咨詢過程中，一方面，第三方機構應維護項目主管部門的利益，行使項目主管部門賦予的對項目活動進行評估咨詢的任務，但不應受到項目主管部門的任何行政性干預，以保證評估咨詢意見的科學、公正和可靠。另一方面，第三方機構在評估咨詢中不應行使管理者的職能，即第三方機構只是通過對項目承擔單位的科研活動、組織管理、經費使用等情況的評估，發現上述活動中存在的問題，并提出評估咨詢意見和建議，供項目承擔單位和項目主管部門參鑒。

（2）獻策不決策。對于項目承擔單位有關科研活動中發生的問題，第三方機構只是提出其咨詢意見和建議，并上報給項目主管部門備案，但無權直接干預或指使項目承擔單位變更或調整科研活動，至于項目承擔單位是否需要調整其科研活動，應當由項目承擔單位自行決定，其全部責任也應當由項目承擔單位獨立承擔，否則一旦出現問題，必將出現因責任不明確導致的互相推諉的現象。對于項目活動中出現的違反國家有關法規的組織管理和經費使用問題，第三方機構應當將評估咨詢意見上報給項目主管部門，由項目主管部門根據有關管理規定做出處理決策。

（3）過程控制，及時溝通。第三方機構作為專業的科技中介機構，接受項目主管部門的委托后，針對科技計劃項目的研究方法、技術路線，做好嚴密的評估咨詢計劃，在研發過程中的關鍵節點和容易發生問題的地方，嚴格把關，加強對科技計劃項目的管理，保證項目目標和國家意圖的實現。在評估過程中，對于出現的問題，不僅要維護項目委托方的權益，而且要從中立性的角度發揮作用，做出中立的評估，溝通委托方和項目承擔方，維護項目承擔單位的權益。因此，第三方評估咨詢應立足于第三方機構的服務和咨詢作用，在科技計劃項目管理的整個過程中發揮積極作用。

評估咨詢的類型有多種，包括組織專家組進行評估咨詢、專業化評估機構的評估咨詢、專家組與評估機構混合的評估等，第三方評估咨詢只是評估咨詢中的一種類型。由于在相關的科技政策中并沒有明確的制度來保障和規范第三方評估咨詢，實施第三方評估咨詢成本也較高，當前評估咨詢的主要形式還是以組織專家組進行評估咨詢為主。科技計劃項目對國家經濟、社會發展影響很大，應逐步引進第三方評估咨詢，發揮第三方機構的專業性和獨立性作用，保證項目目標的實現。

5 第三方評估咨詢的發展建議

科技項目是科技計劃的載體，項目實施能否成功，將直接影響科技計劃目標的實現，第三方評估咨詢模式的建立明確了參與各方的權責，能保證項目的有效執行。但由于我國國情不同，現階段不存在成熟的第三方科技中介機構市場，因此，推行第三方評估咨詢是一個分階段發展、不斷培育第三方科技中介機構市場的過程。在推行過程中，政府對科技計劃項目的管理職能也是一個逐步退出的過程。在這個過程中，要保證第三方評估咨詢的效果，有幾個方面需要特別的注意：

（1）政府科技管理部門轉變職能，做好第三方評估咨詢的制度建設。政府對科技計劃項目的全方位管理職能在逐步退出時，應出臺第三方評估、第三方機構的管理和實施辦法，明確政府和第三方機構的職責，搭建科研平臺、建設科研環境，做好方向性的調控工作。

（2）從試點開始，推動重大科技計劃項目的第三方評估咨詢，逐步完善評估咨詢制度。鑒于當前的第三方評估咨詢制度不完善和較高的實施成本，可以有計劃地選擇重大科技計劃項目進行試點，在關鍵的節點實施第三方評估咨詢，一般檢查實施專家組評估，不僅能節約成本，發揮第三方評估咨詢的優點，而且能找出實施中存在的問題，逐步完善評估咨詢制度。

（3）從實施制度中明確專家小組的構成與專家知識準備過程。在第三方評估咨詢專家的遴選方面，要保證專家小組知識結構的平衡性，既應當涵蓋專業技術領域內的高水平專家，同時也要包括系統工程、科技管理及財務管理方面的專家；每次評估咨詢會議前，專家應提前對項目的相關知識溝通交流，做好知識準備過程。這些措施能保證評估結論的合理性，應在制度建設中給出原則性指導意見。

（4）第三方機構與項目委托方、承擔方應保持密切的聯系和緊密的合作關系，建立共同的目標，項目執行過程中及時溝通。第三方機構在每次評估咨詢過程中，及時為課題承擔單位提供課題管理的合理意見和建議，在每次評估咨詢會議結束后，應當盡快出具書面的評估咨詢報告，明確提出評估意見，詳細分析原因，并提供科學合理的咨詢建議，為項目組織單位的管理決策提供可靠依據。

（5）建設良性競爭氛圍，促進第三方評估咨詢市場的良性發展。通過制度建設，經過多輪第三方評估咨詢后，會形成第三方機構的市場信譽，通過市場競爭，優勝劣汰后，逐步形成信譽強的專業的第三方科技中介結構，能進一步促進第三方評估咨詢制度的發展，形成第三方評估咨詢市場的良性循環。

總之，在科技計劃項目中引入第三方評估咨詢，對加強科技計劃項目的監督與管理力度、提高管理績效能發揮重要作用。隨著第三方評估咨詢工作的實踐與探索，進一步深化對第三方評估咨詢的理論研究，完善和健全這一創新性的科技計劃項目管理機制，將逐步形成一套系統化的管理模式，推動我國科技創新體系的發展與壯大。

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Third-party Evaluation and Consultation of National S&T Projects Management and Government Functions Transformation

Fang Yong,Wang Mingming,Liu Mu
（School of Economics and Management,Beijing University of Chemical Technology,Beijing 100029,China）

The core of the evaluation and consultation of national S&T planed projects is the transformation of government functions, and the functions of government decides basic direction of management,so from the perspective of the transformation of government functions the third-party evaluation system has important significance.Based on the concept of service-oriented government,this paper firstly analyzes the problems of government functions in national S&T planed projects,then analyzes the transformation of governmental functions and duties of third-party agencies after introducing the third-party evaluation model,finally puts forward some suggestions on the development of the third-party evaluation consultation.

third-party evaluation and consultation；national S&T projects；scientific research management；the transformation of government functions

“十一五”國家科技支撐計劃項目（2006ZC000001）；國家文物局項目“關于國家科技支撐計劃課題的管理制度研究”（20070201）。

2010-04-14

方勇（1976-），男，博士；研究方向：科研管理、激勵理論。

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（責任編輯 張九慶）