對國家高新區體制機制創新的探索與思考

■ 桂林國家高新區管委會主任 何運保

國家自主創新戰略的實施和創新型國家奮斗目標的提出對國家高新區發展提出了全新要求。為了落實建設創新型國家的戰略部署和《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006－2020）》及《國家“十一五”科學技術發展規劃》的總體要求，國家科技部頒布了《國家高新技術產業化及環境建設（火炬）“十一五”發展綱要》和《國家高新技術產業開發區“十一五”發展規劃綱要》。《綱要》為新時期國家高新區轉變發展思路和發展模式指明了方向，提升自主創新能力、利用科技支撐和引領區域發展成為當前國家高新區最為緊迫的任務。但在國家高新區發展過程中，仍然存在一些不利于自主創新的管理體制和運行機制。國家高新區要實現可持續發展，這些問題必須加以妥善解決。下面我結合桂林國家高新區的發展談幾點粗淺認識。

一、桂林國家高新區在管理體制機制上的探索

桂林高新區創建于1988年5月，1991年3月經國務院批準升格為國家級高新區，1997年6月，高新區與七星區合并，實現兩區合二為一管理模式。桂林國家高新區最初管理是由市政府直接派出機構，成立高新區管委會，劃定一個區域，充分授予一級權利，實行封閉式管理的獨立管理模式。為推動高新區加快發展，1995年5月桂林市政府下發了市政[1995]36號文件《市人民政府關于桂林高新產業開發區管理委員會管理權限及若干政策的暫行規定》，賦予高新區管委會對開發區實行統一領導和管理的職權，給予高新區十一項管理職能和優惠政策。1996年12月桂林市委又下發了市發[1996]112號文件《中共桂林市委桂林市政府關于桂林高新技術產業開發區管理體制及管理權限等有關問題的決定》，就高新區的管理體制和管理權限等有關問題作出了決定，即高新區行使市一級綜合經濟管理權限和相關行政管理權限。這兩個文件，也是當時推動桂林國家高新區發展的強大動力。隨著桂林高新區的加快發展，高新區和相鄰的行政區七星區在財政收入、項目引進等方面的利益沖突日漸明顯，在拓展發展空間時阻力很大，開展征地拆遷上工作難度也很大。高新區與七星區區域邊界明顯, 雙方沒有行政隸屬關系。從功能定位看， 高新區是“政策區”，是產業區， 不是一級行政主體，因而缺乏空間開發、功能完善和協調發展的體制條件；行政區是一級政府， 在區域空間和政府職能方面有較大的優勢。因為高新區和行政區都有自身利益訴求， 行政邊界的存在就會阻礙高新區與周圍地區間的專業分工和創新要素流動，造成高新區經濟結構和產業機構難以及時提升，周邊地區也很難得到高新區的創新要素輻射，進而影響高新區和所在行政區七星區的資源整合和信息共享。為了解決發展空間，實現資源整合和信息共享，1997年6月，經有關部門批準，高新區與七星區合并，實行“兩塊牌子、一套班子”的管理體制，高新區工委書記兼區委書記，高新區管委會主任兼區長。

在現行管理體制下，桂林國家高新區在運行機制上進行了大膽的探索和創新。為積極應對國際金融危機，我們以產業發展為中心，突出“創新、創業”兩大主題，高效整合全區資源，成立13個工作組、組建6個辦公室、整合9大公司，創造性提出了“1369”管理模式。即將全區的經濟社會發展工作分為13個工作組，分塊負責，分組管理，責任到人；對全區重點推進的工作分成6個辦公室負責指導；為了強力推進園區建設與城市建設，整合了9大公司，進行公司化、市場化運作。從而形成一套具有高新區七星區產業與社會工作雙重職能的獨特的管理模式，實現了精簡高效的管理目標。

桂林國家高新區經過18年的建設發展，投資環境日臻完善，創新能力不斷增強，高新產業迅猛發展，綜合實力顯著增強。2009年完成工業總產值375億元，同比增長10.3%；出口創匯5.43億美元，同比增長2.45%。產業規模約占桂林市的四分之一，占廣西園區經濟的34%，對桂林經濟社會發展的引領和輻射作用日趨增強。

二、桂林國家高新區現行體制機制中存在的問題

桂林國家高新區“兩區合一”的管理體制，解決了園區拓展空間的問題，在一段時間內實現了資源優化配置和合理使用，在一定程度上緩解了征地拆遷引發的矛盾，總的講比較順利，但隨著高新區的快速發展，出現了一些阻礙發展的新問題。一是高新區沒有建設、規劃、土地、環保等市或縣一級行政審批權。1995年5月桂林市政府下發的市政[1995]36號文件和1996年12月桂林市委下發了市發[1996]112號文件中授予高新區的權限近幾年來逐步回歸市有關部門，特別是建設規劃、土地、環保等行政審批權上收，封閉式管理難以落到實處，制約和影響了高新技術產業加快發展。二是桂林國家高新區是一個普通城區級別的管理架構，無法處理不同行政區劃的開發管理問題和市直有關部門的協調問題。桂林國家高新區有兩個園區面積延伸到了周邊兩個縣區，其開發建設涉及到周邊兩個縣區管理和利益分配問題。盡管桂林市政府作了協調，采取委托桂林高新區開發管理，利益均分的嘗試，但是需要協調的環節多，管理的鏈條長，職能不夠集中，項目推進速度緩慢。三是桂林國家高新區沒有靈活的運行機制。如：規范津貼后沒有形成激勵機制，管理體制的喪失無法形成高效的工作機制等。因此，盡管地方政府在促進國家高新區的產業發展方面做了很多工作，但是多頭管理，統籌考慮不夠，難以形成政府促進產業發展的合力，難以形成精簡高效的管理體制。

三、對國家高新區管理體制機制創新發展的思考

縱觀全國五十多個高新區的管理體制，大致可分為三大類：第一類是高新區管委會獨立管理模式，是上級政府直接派出機構管理，劃定一個區域，充分授予市以上一級權利，實行封閉管理。第二類是：“二區合一”管理模式。高新區依托一個城區，利用城區資源共同融合為一體，進行開發管理。第三類為市場化管理模式，高新區管委會雖是一個政府的派出機構，但它的開發建設管理完全按市場化運作，是一個集團公司的企業管理模式。這三類管理模式各有利弊，是根據不同時期、不同地域、不同實際情況而采取的不同管理模式。不論采取哪種管理模式，作為高新區都應該堅持走“小政府大社會、小管理大服務”的管理路子。桂林國家高新區實行“二區合一”，屬于第二類管理模式。“二區合一”管理模式的主要優點有：一是高新區依托城區，取得了所需發展空間；二是高新區園區內的社會工作依托城區的社會行政機構進行管理，使高新區輕裝上陣抓產業發展；三是高新區沒有一級財政及行政執法權，故借助城區的一級財政及行政執法權，為高新產業的發展提供保障服務。不足之處在于：一是兩區合一后，高新區要承擔城區所有社會經濟負擔，使高新區在高新產業發展上的投入減少；二是高新區受城區管理體制的影響，高新區不能實現封閉式管理，不能實施激勵機制，無法形成高效的管理格局。

如果說創新體制機制是高新區的發展動力，那么政策支撐則是高新區健康發展的根本保證。與其他國家高新區比，桂林國家高新區不但經濟總量小，增量少，在行政級別、審批權限、財政收入等體制機制方面也處于劣勢，享受不到其他國家高新區所擁有的優惠政策，這在很大程度上阻礙了桂林國家高新區的加快發展。國家有關部門要盡快研究制定國家高新區管理條例，規范國家高新區的管理，進一步明確國家高新區的法律主體地位，明確法定權限，確保現有的各項優惠政策不變，營造公平競爭環境。各國家高新區可通過出臺鼓勵與支持研發、孵化、知識產權保護、創業風險投資、技術轉讓、中介服務和調動各類人才積極性等方面的政策，營造良好的發展環境。在實現管理體制創新的同時，各國家高新區可結合區域特點、憑借自有優勢，在一定的管理體制下創新運行機制，各展所長，百花齊放。

桂林國家高新區將利用桂林歷史文化、山水生態、旅游名城等特有品牌優勢，不斷優化發展環境，創新招商引資機制，創新人才培養和引進機制，大力加強自主創新，努力實現“五個轉變”，做好“四個提升”，發揮一個國家級高新區應有的引領、示范、輻射、拉動作用。