關于對監理進行科學定位的探討

具有中國特色的工程建設監理制度，經過十多年的實踐和努力，促進了我國工程建設領域的發展，提高了管理水平和投資效益。在肯定成績的基礎上，也應看到監理工作中的不足，如在屢屢發生的工程質量、安全事故中，總能查到監理存在的問題，如在上海閔行倒樓事件中，上海市委書記俞正聲在總結倒樓事故中說到，“監理有形，形同虛設”。

怎樣改變這種狀況，筆者針對監理定位談點個人之見。

一 現行監理定位的依據、性質、任務

（一）監理的依據

1、工程建設文件：包括批準的建設、設計文件、建設工程規劃許可證、施工許可證等。

2、有關法律、法規、規章和標準、規范：包括《中華人民共和國建筑法》《建設工程質量管理條例》《建設工程安全生產條例》《建設工程監理規范》及有關技術標準、規范、規程等。

3、合同：包括委托監理合同和有關建設工程合同。

（二）監理的性質

1、服務性：建設工程監理的服務對象是建設單位。在工程建設中，監理企業既不承擔設計，也不承擔施工，也不參與利益分成；監理人員利用自己的知識、技能和經驗及必要的試驗、檢測手段，為建設單位提供管理和技術服務。

2、科學性：由組織管理能力強，掌握管理、技術，并具有豐富實踐經驗的監理工程師隊伍，運用先進的管理理論、方法、手段開展監理工作。

3、獨立性：監理企業根據建設單位的委托，按照客觀、公正、獨立、自主的原則開展監理工作。

4、公正性：監理企業應排出各種干擾，客觀、公正地對待建設單位和承建單位。

（三）監理的任務

目前，我國實施的監理工程一般是施工階段的監理，其主要任務是“三控”“三管”“一協調”。三控：包括質量控制、進度控制、投資控制。三管：包括合同管理、信息管理、后來又增加了安全管理。一協調：包括對監理單位內部組織的協調和監理單位與建設單位、施工單位等有關方面的協調。

通過上述工作，其主要目的是：

1、提高建設工程的投資決策水平；2、規范工程建設參與各方的建設行為；3、促使承建單位保證工程質量和使用安全；4、實現建設工程投資效益最大化。

二 按照現行監理定位開展監理工作中的問題

（一）按照監理定位的性質開展監理工作有難度

1、“服務性”，缺乏監督管理的力度

在監理工作性質中確定了監理工作的服務性，指明建設工程監理的服務對象是建設單位。

僅從“服務”的概念理解，“服務”是指為集體或個人利益或某種事業而工作，使人民在生活、工作上得到方便，僅就“服務”理解，沒有監督職能，缺乏監督管理的力度。

2、按“獨立性、公正性”的原則開展監理工作，沒有組織、工作保障措施

在監理的性質中，提出按照獨立性、公正性的原則開展工作是正確的。但要落實正確的設想，必須有相應的組織、工作措施做保障。

按規定監理單位開展監理工作要有建設單位的委托，監理單位要依靠建設單位給付的監理費生存。

建設單位與監理單位作為兩個在法律上平等的社會法人企業，不存在誰大誰小的問題。但監理單位要通過自己的勞動，向建設單位取得勞動報酬，建設單位與監理單位又形成了“雇傭關系”，監理單位要獨立、公正開展工作確實有難度。

（二）對監理定位的任務，主要是對施工質量實施監理，對建設單位在工程建設中的不當行為監理不了

《建設工程質量管理條例》對建設工程質量責任劃分為建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、監理單位五個責任主體，并規定了各個主體單位的質量責任。在這五個責任主體中，監理單位的主要責任是代表建設單位對施工質量實施監理，也就是對有施工行為的施工單位在施工過程中的質量實施監理。對建設單位在工程建設中的不當行為監理不了。如應由建設單位負責落實辦理，而沒落實辦好的：已開工建設的項目無施工許可證；工程發包給無相應資質的施工單位；施工圖設計文件未經審查批準就交給施工單位施工；工程變更，未經原設計單位進行設計變更就要求施工等。對上述建設單位的不當建設行為，監理只能通知建設單位其作法不對或勸告不要這么辦。

對建設單位的不當建設行為，暫時沒有明文規定監理單位有權監督。但政府主管部門在查到此類問題時，可能會下監理工作不到位、工作失職、不作為等結論，追究監理單位的責任。實際上，在監理單位完全依賴建設單位給付監理費生存的條件下，監理單位要對建設單位實施有效監理，并非易事。在這樣的工作條件下，監理工作者就是懂技術、會管理、掌握國家法規、政策，也很難發揮作用。因此，不可避免會出現“監理有形，形同虛設”的現象。

三 對監理工作進行科學定位的建議

（一）政府賦予監理行政監督管理職能

在工程建中，靠一個企業委托另一個企業監理落實國家和地方的有關法規、政策、規范、標準，這種管理職能及管理權限關系不順，缺乏監管的權力和力度。

現在實際工作中，有的地方政府行政主管部門，對在一個建設項目同時存在建設單位、施工單位、監理單位等多個單位的工地上，通知或布置的工作，安排監理落實到工地上其它所有單位；對在工地上查出的質量、安全問題，不論是哪個單位應負的責任，都要對監理單位以沒有過管好而問責。政府主管部門視工地項目監理部為她的一個下屬職能單位。但監理在工地上開展監理工作是受建設單位委托，而非政府主管部門委派。

針對現在有的地方對工地項目監理部的工作要求，并且為了更好地落實國家、地方政府在工程建設方面的各項法規、政策、標準、規范，建議政府賦予監理單位行政監督管理職能。

（二）改變監理單位對建設單位的緊密經濟依賴關系

建設單位通過公開招標選擇了監理單位后，其監理費按合同約定交給政府主管部門或銀行，監理單位到政府主管部門或銀行領取監理費。政府主管部門負責對監理費支付情況的監管，對不按合同支付監理費的，由政府主管部門給予處罰。

采用上述監理費支付方式，因監理取費透明了，可以限制監理單位相互搞惡性價格競爭，暗中壓低監理費的問題發生；解決因監理費降低，監理單位則通過減少監理人員或安排業務水平低、工資低的人員，而導致工程受到損害的問題。采用這種做法，監理單位與建設單位的經濟依賴關系不是那么緊密了，有利于監理單位獨立、公正地開展工作。

（三）整頓、合并監理單位與建設單位的人員，真正發揮監理單位有執業資格人員的作用

現在在建的工程項目，在同一項目、同類崗位，建設單位與監理單位重復設崗、重復安排人員的現象比較普遍；而且，有的建設項目建設單位安排的同類工程技術人員比監理單位的人員還多，造成很大的人、財浪費。

當施工單位申報工程質量驗收時，一般是同時通知建設單位和監理單位共同參加驗收；在驗收時，建設單位的驗收人員是作為業主派出的，雖然沒有監理執業資格證書，但是建設項目的主人，因此，有時在驗收時，一般要尊重建設單位驗收人員的意見，但在質量驗收表上有權簽字并實際簽字的是監理人員，監理人員要對驗收的項目承擔質量責任。

工程監理業務是高智能的管理服務，涉及技術、經濟、法律、管理等多方面的知識。因此，監理工程師應是具有專業理論知識，熟悉設計、施工，有實踐工作經驗，有組織協調能力的復合型人才。在對監理工程師執業能力要求比較高，監理責任重大的條件下，要保證監理企業能招進人才，留住人才，必須有較高的工資待遇。而實際上，僅對建設單位與監理單位同類崗位人員工資比較，在建設單位的人員工資一般比在監理單位的工資高。而且，在建設單位工作無需執業資格證書，參加工程質量驗收，在法律上不承擔質量、安全責任。為此，嚴重影響了在監理單位工作人員的積極性，挫傷了監理單位職工情緒。在現在人員可以自由流動的環境下，必然導致監理單位人員不穩定，致使監理人員流向工資高的單位。

針對上述現象，建議政府對建設單位與監理單位的人員進行整頓、合并，提高監理人員的工資待遇，發展壯大監理行業，真正發揮監理單位有執業資格人員的作用。

（四）進一步落實好工程建設各責任主體的責任

《建設工程質量管理條例》明確規定了建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、監理單位各自在工程建設中的質量責任。在工程建設中，作為監理單位對落實國家和地方的法律、法規、標準、規范及建設程序等的責任，不是自己具體按規定做，而是代表建設單位監理其它單位按規定做，即是督察。所以，不能對應由其它單位做，而沒做好，并且沒有經監理簽批或同意驗收發生問題的，都讓監理承擔連帶責任。

為此，建議今后要明確規定，對建設工程需要監理審批、驗收的項目，如發現有違法行為或存在質量、安全問題的，監理應該通知整改，但監理不能在相關報驗資料上簽字同意；只要監理沒有在有違法行為或存在質量、安全問題項目的相關資料上簽字同意，就是其它單位前期工作沒有做完或沒有做好，就不能讓監理承擔責任。