新形勢下完善草原執法的對策

○內蒙古阿拉善中級人民法院 斯慶圖

新時期，隨著《中華人民共和國草原法》的頒布實行和國務院《關于加強草原保護與建設的若干意見》《全國草原生態保護建設規劃(2001—2010年)》等的出臺，標志著我國草原保護和建設進入了一個新的發展階段。草原工作的戰略重點也由經濟目標為主，轉到“生態、經濟、社會目標并重，生態優先”上來。同時，《中華人民共和國草原法》也再次明確了國務院草原行政管理部門和省、自治區、直轄市人民政府草原行政管理部門在草原管理當中的地位和需要履行的職責。目前，對于各級草原執法部門來說，其任務的艱巨性不言而喻。針對新時期草原生態保護的要求，對草原執法工作，筆者提出以下幾點對策和建議。

一、確立正確的指導思想，全面推進草原執法工作

1.建立生態文明建設。黨的十七大把建設生態文明提到了發展戰略的高度，這充分體現了黨中央對生態建設的高度重視。建設生態文明是貫徹落實科學發展觀的新任務，是黨的執政興國理念的新發展，是生態建設的新目標。因此，我們在執法工作中也必須堅持節約資源和保護環境的基本國策，進一步增強責任感、緊迫感，自覺地用科學發展觀指導草原執法工作。

2.樹立“全面、協調、可持續發展”的科學發展觀。做好草原執法工作從經濟目標為主向“生態、經濟、社會目標并重，生態優先”的轉變。應當盡快改變革原監理機構設置現狀，完善草原執法監督管理手段，賦予獨立的執法權。同時，著力解決制度建設、宣傳教育、強化隊伍素質、提高執法水平、加強領導等方面的問題。

3.重新認識草原執法的地位。草原執法是草原行政管理工作的重要部分，是推進依法行政的重要內容。新時期，實行依法治國，建設社會主義法制國家，是治國的基本方略。

二、明確執法主體，提高執法水平

《中華人民共和國草原法》第8條和第56條規定了草原執法主體的內容。所謂草原執法主體是指各級人民政府草原行政主管部門和草原監督管理機構。廣義的草原執法主體包括立法機關、各級人民政府、司法機關及相關行政主管部門。目前，應重點加強各地草原監督管理機構建設，明確各級草原監督管理機構工作職能，理順管理體制，增編、增人、增經費，重點解決草原監督管理部門技術裝備落后的問題，建立起一個權責明確、行為規范、監督有效、保障有利的草原監督管理機構。同時，加強草原執法培訓工作，切實提高全體執法人員的整體素質，建立一支高素質的執法隊伍。

各級行政執法人員應努力做到以下幾點：

一是要敢于執法。執法人員應當排除社會環境的干擾，認真行使法律賦予的執法權力，自覺遵守草原法律的有關規定，嚴格依照草原法律規定辦事，不徇私枉法，恪盡職守。

二是要精于執法。執法人員應當熟悉精通各有關草原方面的法律法規及執法程序。熟悉各種有關草原的執法業務。有過硬的思想政治素質，較強的執法能力，能夠正確進行調查取證，準確認定案情事實和劃清責任界線，正確運用法律，做到不枉不縱，保證辦案質量。

三是要善于執法。在執法過程中，執法人員應當既能堅持運用法律原則的嚴肅性，做到是非清楚，責任明確，處理公正嚴明；又能較好地運用處罰裁量權，根據不同的案情事實及情節和主客觀原因，靈活掌握應承擔的法律后果，做到合情合理與合法相結合，糾正違法行為，切實保護國家草原生態安全。

四是要文明執法。文明執法，重要的一點是要提高執法者的素質，凈化執法隊伍，提高執法素質，讓執法者既懂法又遵法，這是“文明執法”的一個基本要求。文明執法，還要明確概念，加強法律法規的宣傳教育。讓群眾清楚什么樣的執法行為才是文明執法，將執法中肯定會有的依法強制行為、暴力行為與文明執法行為、關系執法行為準確的界定開來。這樣，才能獲得農牧民的理解和支持，才能減少不必要的抵觸情緒和誤解。

三、建立和完善草原執法過程中的程序保障制度

現代行政程序法的原理，不僅要求對行政立法程序予以規范，而且意味著在行政機關行使行政權的整個過程中，確保行政相對人尤其是有利害關系的行政相對人的知情權和參與權。

在草原執法中，進一步具體化聽證制度。《中華人民共和國行政處罰法》第42條規定了聽證制度。所謂聽證制度，廣義上講是指行政機關聽取當事人意見的程序之總稱，包括與行政機關聽取利害關系人意見相關的所有程序。狹義上講是指行政機關以正式聽證會的形式聽取當事人意見的程序或制度。目前，我國草原執法中已經引入了聽證制度。但由于聽證制度的適用在我國屬剛剛起步，從國家執法機關到行政相對人都不熟悉，加上執法工作量大、執法隊伍薄弱等原因對其適用并不廣。強調草原執法中應用聽證制度的理由：其一，在我國草原生態保護不僅具有政治性，而且具有全民利益性，草原生態保護也是全民穩定富足生產生活的保障；其二，聽證制度的適用能更好地體現監督執法的合理和公正性，及時發現糾正不良的執法手段和方式，促進草原執法的完善；其三，突出聽證制度的適用，能加強執法的群眾基礎，增加執法的群眾合意，使草原執法更容易為人們所接受和認同，同時也提高執法的效率。

四、建立草原執法職能分離制度

政府的基本職能在于組織公共產品和供給。因此，對于屬于公共產品這一屬性的草原而言，各個草原行政主管機關除應嚴格依照草原法律法規秉公執法外，要作好草原糾紛的仲裁人，站在利益沖突之外來調整利益沖突。否則，草原行政主管機關一旦在草原管理活動中成為利益當事人，也就失去了作為公共權力實施者的資格。這不僅不能維護國家草原的生態安全，還會導致出現所謂的“政治創租”或“政治抽租”現象，以致最后導致“政治失靈”和資源配置失效。

五、建立草原執法責任制，嚴格草原執法檢查

行政執法責任制是一種把執法質量和執法者個人責任聯系起來的制度，其目的在于提高執法人員的責任和業務水平，保證執法質量。

1.草原執法工作應當明確領導負責制和責任追究制?！吨腥A人民共和國草原法》規定：“應當加強對草原保護、建設和利用的管理”，但沒有對草原監督管理工作的領導職責作出規定。為了進一步明確各級人民政府對草原監督管理工作的領導責任，應加快制定相關的規定。

2.強化草原執法責任制。新時期，草原生態保護要求草原執法必須依法界定執法職責，科學設定執法崗位，規范執法程序。為了適應這個要求要建立相應的公正、公開、合理的評議考核制和執法過錯或錯案責任追究制，評議考核應當聽取公眾的意見。同時，要采取執法質量和績效的考評結果與執法人員的榮辱觀、職務升降、經濟利益等掛鉤的有效辦法。

六、建立健全草原執法監督體系

建立健全草原執法監督體系是指要逐步健全完善以人民政府為領導監督，草原行政主管部門歸口管理監督，各有關行政管理部門配合管理監督，人大、政協執法檢查監督和群眾社會輿論監督相結合的草原執法監督體系，從而保障和監督草原政策、法律的有效實行。

地方各級人民政府要依法建立健全草原執法責任制，積極采取措施組織做好各有關草原的綜合調查、評價、規劃、調解、配置、征用、撥用及權屬轉移等工作；依法監督檢查各有關草原的綜合利用和保護情況；依法查處草原破壞、污染及被非法侵占和轉移等事件；依法查處和糾正越權審批有關草原征用、劃撥及圈占等草原非法行政行為及放棄監督管理的草原違法失職行為，嚴格做到依法進行草原管理的行政行為。

各級草原行政主管部門應當通過嚴格執行草原監督管理法律制度，依法辦理各有關草原征用、劃撥及其權屬轉移手續，執行草原綜合利用建設項目“三同時”制度及草原綜合利用統計制度，監督檢查草原執法違法案件。調處草原破壞、損壞糾紛案件。監督檢查草原經濟法的執行情況，查處并糾正草原行政執法中不利于草原使用安全的非法行政行為，以監督草原法律制度的有效施行。

各級草原行政主管部門應當依照各有關法律的規定，在各自的職責范圍內，做好草原法律法規的監督檢查工作。各級人大、政協要通過審議政府工作報告及有職能主管部門的工作情況匯報，審議提案，視察基層工作，檢查執法工作，處理群眾來信來訪，查處重大草原違法破壞案件及其相關法定對策措施的貫徹落實。同時，要大力鼓勵和支持廣大人民群眾和社會新聞宣傳媒體積極參與草原執法情況的社會輿論監督，大膽檢舉、揭發、控告破壞損壞草原的違法犯罪行為和草原執法的違法行政失職行為。

只有建立健全和強化了上述綜合性的草原執法監督體系，才能有效監督和保證草原法律制度的有效貫徹執行。