災后承接非政府組織援助系統工程的綜合集成模式*——以汶川8.0級地震為例

徐玖平，杜文君

(四川大學應急管理與災后重建研究所，四川成都610064)

0 引言

中國政府和非政府組織(non－government organization，簡稱NGO)在汶川8.0級地震救援行動中的表現受到國內外的高度評價，但雙方在合作過程中也出現了一些問題:數量繁多的救援物資如何高效率地經手當地政府，最終切實發放到受災群眾手中;一些NGO不信任地方政府，沒有組織，通過其他途徑直接援助災民，這種做法不僅耗時耗力，而且造成重災區混亂擁擠，救災工作無法順利進行;地方政府和當地基層組織同樣是此次地震災害的受害者，他們同樣遭受著房屋毀損和人員傷亡，必然會對其應急反應能力和救援活動的展開造成客觀影響;有些地方政府沒有報災意識，自己雖然組織了救援，卻不知道信息公布的重要性，導致NGO有資源無處用，有力無處使;地方政府之間缺乏協調溝通，資源配置不合理。

政府作為NGO援助的主要對象，近年國內外對他們的關系都做了全面研究并取得了一些成果。王啟友針對汶川特大地震中凸顯出的NGO與政府的協同關系進行了深入分析，提出了加強NGO與政府協調關系的幾種途徑［1］。Meyers以美國政府為例描述了應對災難的組織架構，明確了緊急處理中政府和NGO的角色與義務［2］。徐玖平在總結自然災害災后重建的研究進展時，提到NGO組織在災后教育重建中發揮的作用［3］。本文針對汶川8.0級地震后承接NGO援助的系統工程，運用系統科學與系統工程的理論與方法，分析承接NGO援助這一開放的復雜巨系統特征;提出地方政府在應對突發自然危機的過程后如何建立一個高效的機制承接NGO的援助，討論其運作模式和具體實施框架，以期幫助救災援建工作順利有效開展。

1 承接NGO援助系統的結構特征

每一個開放的復雜巨系統都有獨特的框架結構、時空結構、運行結構和整體特性。為了更深入地研究災后對口援建這一典型的開放的復雜巨系統，把握其總體特征，將就承接NGO援助這一復雜巨系統的框架結構、時空結構、運行結構和整體特性分別闡述。

1.1 框架結構

在承接災后NGO援助的復雜巨系統中，每一個NGO可能同時援助幾個受災的地方政府，而每個地方政府也可以接受任意多個NGO的援助，他們之間的組合就形成一個具有一定結構、功能、特征的系統，這就是承接NGO援助模式開放的復雜巨系統的子系統。從系統論的觀點看，這無數個子系統之間互相影響、互相促進，推動地方政府高效迎接NGO援助，構成災后重建承接NGO的復雜巨系統。如圖1所示，X軸表示各個地方政府，是承接NGO援助的對象，Y軸表示各個NGO組織，為地方政府的重建工作提供人力、智力、物力和財力的援助，圖中的連線X1Y1，X2Y2，XiYi……表示地方政府承接NGO援助的集合。

圖1 承接援助系統框架結構

1.2 時空結構

災后重建承接NGO援助系統的時空結構表現在以下幾方面:①承接NGO援助系統的運行時間很長，災后重建要歷時8年，在這8年或者更長的時間內該系統將持續運行;②在每個子系統內部，每項具體工作有前后順序，地震爆發初期主要解決生命救援、安置災民、資金募集和需求評估;短期內要做好生活重建、資源協調、物資支持和精神援助;長期要進行心理重建、社區重建、危機教育。承接NGO援助系統具體時空結構如圖2所示。

圖2 承接NGO援助系統時空結構

1.3 運行結構

承接NGO援助系統的各個子系統之間互相支持，并不斷地進行信息、經驗的交換，子系統內部各個組分之間互相依存、互相制約，承接NGO援助系統中，地方政府要對NGO發布需求，放松政策，協調接待，在順利接受援助后，要迅速開展生活重建，社區重建，心理重建，教育重建，其具體運行結構如圖3所示。

圖3 承接NGO援助系統運行結構

1.4 整體特性

開放的復雜巨系統的整體特性表現在開放性、高維性、復雜性、巨量性和整體涌現性［4］。承接NGO援助系統是一個典型的開放的復雜巨系統，因此，討論其整體特性是非常必要的。

1.4.1 開放性

承接NGO援助系統的開放性體現在系統本身和自然環境、社會環境之間的相互融合及相互聯系，系統本身不斷與周圍環境發生著物質能量和信息資源交換。其開放性具體表現在三個方面:①承接NGO援助系統內部的各個子系統都是開放的個體，相互之間交流和學習，如各個受災政府互相溝通互相借鑒，相互配合承接援助，對救援物資統籌分配;②承接NGO援助系統在整個援助過程中將不斷地接受NGO的支持，包括各種物質支持和智力支持;③承接NGO援助過程要接受社會監督，物資發放和人員調配要吸納公眾的建議和意見。

1.4.2 高維性

承接NGO援助系統由多個子系統組成，子系統之間相互交叉，子系統細分為子子系統。各級政府、政府的各部門構成了承接NGO援助的對象，如此逐級逐層分解，形成了援助龐大的層次結構，具有極高的維數。

1.4.3 復雜性

承接NGO援助系統包括NGO與政府合作子系統和地方政府之間合作的子系統，而各種系統之間的關系是復雜的、非線性的、動態性的。如受災地區需求評估分析系統是NGO提供援助的前提，政府轉變觀念，改變政策放寬準入是NGO進入災區的前提，政府協調分配機構是NGO順利運作的前提，受災地方政府之間的聯動系統是承接援助的關鍵。這些系統之間存在著錯綜復雜的聯系，這種聯系很難用線性的關系描述，體現了援助系統的復雜性。

1.4.4 巨量性

巨量性表現在承接援助系統工程涉及社會的各個方面，關系到千千萬萬的災民和NGO組織，其元素數量極大，重建項目包括公共設施重建、住房重建、道路交通重建、教育重建、心理重建、社區重建、經濟重建等等方面，種類眾多，因此承接援助項目極多。眾多不同類型的項目有不同的特點，同時基于各個災區不同的受災情況、不同的民族文化等需要不同的援助資源，可見承接NGO援助系統的巨量性。

1.4.5 涌現性

各個地方政府組成一個系統，系統各部分之間是相互作用的，相互影響的。系統內的每一部分的變化必然對系統內的其他部分產生影響。系統各部分之間協調發展，則這個系統所發揮的作用將會大于系統整體的作用，如果系統各部分之間發展不協調，則系統的作用將大打折扣。研究承接NGO援助系統，地方政府作為主體，還要考慮政府行政體制對其承接行為的影響。對于政府行為的研究，要以科學發展觀作為理論基礎，把救災行為上升到人類與自然博弈的高度來研究。

2 承接援助系統的集成工程

當大范圍的危機性事件發生時，政府作為國家政權機關和公共事務管理者，在公共危機應對中起主導作用，但是由于其結構和權利的局限，往往會造成高成本、資源汲取能力約束、基層動員能力欠缺以及政策執行盲區等一系列問題，僅依靠政府的力量將難以高效全面地治理危機。因此研究承接NGO援助系統勢在必行。

加強政府的社會管理和公共服務職能，就要落實科學發展觀，統籌人與自然的和諧發展;堅持循環經濟理念是解決可持續發展中資源與環境問題的理想途徑;運用和諧管理思想，進行組織變革，充分發揮組織的能動性，解決社會管理問題，努力建設服務型政府，結合綜合集成的方法能有效解決汶川地震NGO援助形式。此集成工程分為迎建系統工程，援建系統工程、應急組織系統工程和保障系統工程。

2.1 集成模式框架

運用綜合集成的理論方法指導承接援助系統的實踐，即承接援助系統的綜合集成工程。利用承接援助系統集成工程運作模式認真分析研究承接援助系統，最終確定承接援助系統集成工程的實施框架。

2.1.1 運作模式

運用從定性到定量的綜合集成體系、人－機結合的方法［5－7］，對承接NGO援助這一開放的復雜巨系統進行分析、診斷、預測、仿真，經過多次反復研究，最終得出承接NGO援助的定量結論，將定量結論具體實踐化，構成承接NGO援助系統工程、應急組織系統工程和保障系統工程(圖4)。

圖4 承接援助系統集成工程的運作模式

2.1.2實踐框架

承接NGO援助系統作為復雜的社會開放巨系統，必須借助綜合集成思想來進行系統的管理。承接NGO援助的集成模式包括NGO提供的物力、精神、人力援助和地方政府承接援助以及保障系統三部分組成(圖5)。

圖5 承接援助系統集成工程的實踐框架

2.2 應急組織系統工程

應急組織是指用于處理地震突發事件的臨時組織。加強應急管理，可以提高處置地震災害的能力，最大程度地預防和減少地震造成的損害，切實保障人民群眾生命財產安全，這是地方政府的職責［8－12］。

2.2.1 組織架構

地震應急管理是一個綜合的、動態的過程，需要一個完整的應急組織體系支撐其運行，然而要保證這些包含了來自不同部門的人員和物資資源的系統在整個體系框架下高效運行，就必須構建合理的組織框架。應該設立一個應對危機的綜合協調部門，該機構獨立設置，隸屬于政府機構序列，專門負責自然災害危機管理相關政策的制定、執行和監控。綜合協調部門在平時主要起預警、監控、咨詢和業務指導作用，一旦危機事件爆發了，應當隨即轉為政府應對危機的具體指揮與協調機構，針對已經發生的危機事件權威的調配資源，在災害預防和災區的重建方面發揮協調有關部門的核心作用。

2.2.2 組織運作

應急組織的運作主要由5部分構成:體系框架、運行邏輯、保障系統及運行的目標和原則(圖6)。應急組織運行的保障系統主要為持續有效運行提供保障，保障承接援助工作的順利實施。保障系統從項目各參與方的決策規劃、管理、法律保障、政策支持幾方面進行落實，同時參與各方內部的組織文化、員工素質、網絡硬件等方面配合。必須進行組織文化的革新，并在組織中進行滲透。組織應愿意改革、勇于創新，在組織網絡化建設的過程中，要突破傳統文化和傳統管理理論，接受先進的現代文化和管理理論，進行管理創新。

圖6 應急組織運作模式

2.2.3 組織評價

從某種意義上講，組織結構有效性評價也是一種組織效能的評價?，F代組織理論的學者，如帕森斯認為衡量一個組織有效性程度的指標是:能否達成預定的目標，能否適應外環境的變化并適時作出必要的調整，能否發揮各層次各部門的整合作用，能否維護組織的基本形式與架構而不作出過大的改變。指標體系設計是組織結構評價最重要的基礎性工作，其科學、客觀、合理與否直接影響評價結果的科學性和客觀性。

2.3 迎建系統工程

迎建系統工程是承接援助系統集成工程的主體。迎建系統工程從組織變革、危機溝通，聯絡接待、項目管理四方面實踐運行，其具體運行框架如圖7所示。

2.3.1 系統特性

迎建系統工程作為承接援助系統集成工程的子系統，其特性體現在開放性和巨量性。開放性體現在迎建單位要給NGO組織傳遞需求，爭取到NGO組織相應的支持和幫助，并不斷地了解NGO組織的援助情況，及時調整迎建工作;同時迎建系統工程的實施需要接受社會各界的監督，接受社會各界的援助。巨量性體現在迎建工作需要做大量的具體工作，并涉及到千千萬萬參與援助工作的民眾、企業和社會團體。

2.3.2 承接援助體系

圖7 迎建系統工程運行框架

迎建系統工程就是地方政府接受NGO援助的工作，為承接援助系統工程的順利實施提供服務，創造條件促進承接援助系統工程的順利完成。具體實施將從組織變革、聯絡接待、項目管理、危機溝通四方面進行。

(1)組織變革

隨著世界環境的變化，尤其是在遭遇危機事件的時候，地方政府的變革顯得尤為重要。首先要改變組織結構，傳統的政府結構是金字塔式，層級繁多，上級傳達一個命令到基層或者基層反映情況到上級往往需要很長的時間，并且有時候會出現信息丟失或者失真的情況，不僅降低了工作效率，而且影響了政府形象。尤其是在地震爆發后，信息的傳遞變得更加重要，災民需要及時救助，NGO需要及時了解情況提供援助，政府需要反饋信息，組織結構的變革勢在必行。

其次要塑造良好的政府形象，形象良好的地方政府具備迅速控制危機的能力。只有形象好的地方政府才能得到群眾和NGO的信任，才能得到NGO和群眾的援助，才能迅速指揮和分配人員物資，才能保證救援工作、災后重建工作的順利開展。

再次要提高地方政府工作人員的素質，避免因為個別人的狹隘觀念影響整個迎建工作的順利展開，這為今后地方政府公務員考核提出了更高的要求。

(2)危機溝通

危機發生后，對于援助者和承接援助者，信息溝通至關重要，在汶川地震中，阿壩州電子政務系統在緊急關頭發揮了重大作用。從地震公告、汶川地震救災部成立，到急需空投帳篷、食品、藥品，政府信息給災后救援工作和災后重建工作提供了足夠的咨詢保證。一條政府信息，可以給后續的救援部隊和NGO組織提供道路、通訊、天氣、受災情況。震中位置、死亡人數、災害重點統計以及急需的救援物質等信息，可為救援隊伍制定救援方案提供依據。

如圖8所示，在構建的危機溝通機制中，各種溝通渠道，根據主體的差異和特征，以及在溝通機制中所承擔的主要職能不同，而被歸為以下4個系統:信息管理系統、決策系統、執行系統、信息發布系統。這4個系統，分別以信息處理、政策制定、政策執行和信息發布為主要溝通職能，同時又協調配合，圍繞實現危機中的有效溝通這一目標而運行。

圖8 危機溝通機制

(3)聯絡承接

聯絡承接從政府之間聯動和統一規范承接兩方面進行。汶川地震破壞強度大，人員傷亡慘重，波及范圍特別廣，因此此次危機就需要通過協作來共同應對;另一方面地方政府根據地震規模的擴大，需要得到除本行政區以外其它政府或組織的援助，這就需要在地方政府之間要建立一種聯絡協調機制，以實現資源的合理配置，人手的合理調動，信息的共享。各個地方政府在危機時不僅要通力協作，處理控制，在危機結束以后，也要相互學習，保證今后在面對同類型危機時的預警、危機的信息傳遞甚至危機管理過程方面能夠密切配合。

規劃承接是對NGO援助的物力、財力、人力有計劃，有組織地承接，避免人員過多導致災區一線擁擠，信息不對稱導致資源浪費。在資源充足的保證下，更要合理規劃有效利用，這是對NGO的負責，更是對災區人民的負責。

(4)項目管理

承接NGO援助是一個項目，對這個項目進行管理有三個方面:①地方政府要對NGO組織進行了解，摸清有多少NGO組織參與了這次救援工作，他們來自哪個國家，每個NGO組織的規模多大，人員有多少;②匯總NGO援助的資源信息，每個NGO捐助的物資有多少，每個志愿者擅長做哪方面的工作，進行整合分配，然后協調各個NGO組織，地方政府掌握著災情的信息，根據需要把NGO分配到最需要的地方;③進行援助項目的策劃。

2.4 援助系統工程

以綜合集成法為指導可認為援建系統工程是承接援助系統集成工程的子系統，也是迎建系統的具體環境，主要工作是為地方政府提供物力、人力、精神援助。援助系統工程的特征從涌現性、巨量性和開放性三方面體現。涌現性體現在NGO組織之間進行經驗交流、互相學習，改進援助的方法和內容;援助工作互相促進、互為基礎。巨量性體現在援助系統工程涉及社會的各個方面，關系到千千萬萬的災民和數以萬計的企業、社會團體，其元素數量極大。開放性體現在NGO組織之間的經驗交流，NGO組織和地方政府之間的信息交換;援建單位NGO組織和地方政府要接受社會的監督。

2.5 保障系統工程

保障系統工程主要為承接援助系統工程提供支撐平臺，保障它們的順利實施。保障系統工程從多元主體參與、制度建設、組織保障、法律保障、政策支持和嚴格監督幾方面進行落實。

2.5.1 主體保障

通過發動政府之外的社會力量，不僅有助于彌補政府救援的不足與市場缺陷，而且能夠疏導由矛盾累積而導致的社會壓力。根據國外的經驗，在管理突發公共事件的過程中，利用如非政府組織之類的社會力量是一條行之有效的途徑。理順危機管理各多元主體間關系，通過相關機制建設來整合各種力量，建立起以政府為核心，其他多元主體合作的危機管理體系，是實現應對地震等危機事件最有效有利的方式和手段。

2.5.2 體制改革

在政府行政程序上，公開透明，建設陽光政府。政務必須向公眾公開;在政府行政功能上，建設服務型政府。服務型政府理念要成為政府工作的宗旨，寓管理于服務中，為公民提供完善的公共服務。在政府行政機制上，建設創新型政府。在政府行政技術手段上，建設電子型政府。電子政府的建立，不僅可以使老百姓能夠得到更廣泛、更便捷的信息和服務，而且可以大大降低行政成本，提高政府服務效率，進一步規范政府行為方式，從而消除滋生腐敗現象的溫床。

2.5.3 組織保障

政府和非政府組織的合作中還存在著理念和其他方面的不同，在合作中，政府方面，要變革監管的思維，轉變非政府組織是政府的下屬部門或隸屬單位等傳統觀念。樹立平等合作的理念，明確政府與非政府組織在共同治理社會過程中應是一種平等的合作互補關系，減少直接行政干預，明確政府與非政府組織的職責權限和非政府組織的自治性、自主性。非政府組織方面，積極地與政府對話溝通，爭取其信任。其中主要的是要不斷地加強自身的能力建設，完善組織的內部管理制度、行業自治規范等，使合作不僅僅是一種愿望，更多地體現其能力，以與政府合作中取得信任與支持。

2.5.4 法律保障

優化非政府組織生存發展的法治環境，對非政府組織主體資格的法律規制應當體現結社自由與結社管制的平衡。我國正著手制定非政府組織基本法，以補充行政法規與憲法之間的立法缺位。法治的實現與運作也離不開社會的政治、文化環境。法律的規則是由人制定的，并且由人來實施，總的來說離不開人的意識因子的影響，無論是法律的創立還是法律的適用都離不開理念的價值導向作用。那么確立信任、平等、相互合作等社會資本將為法治創造一個良好的社會基礎。

2.5.5 政策支持

①參照發達國家的作法，按照《突發事件應對法》的要求，建立國家政策性巨災風險保障機制，提高國家和民眾對巨災的承受能力。②利用政府財政資金作為種子基金，通過財政撥款、發行特定巨災公債、社會資金、保險費用，建立巨災保險基金。③考慮充分利用國內、國際再保險資源問題。充分利用國內、國際再保險市場機制，將巨災風險在更大的范圍內分散，使國家應對巨災的基金獲得更高程度的保障。

2.5.6 監督評估

成立第三方監督機構，主要對援助物資發放和捐贈款項用途的監督，使政府的工作更加透明，使群眾感到放心，對地方政府形成約束與壓力，防止腐敗滋生。還要對政府承接行為進行績效評估，可以從地方政府應對危機的信息管理、公關管理、溝通管理、決策分析、應變管理、恢復管理6個評估維度來展開。社會效果是衡量危機處理績效的重要標桿。從公眾的角度來看，要求能夠及時通暢求助，而且在求助警過程中就得到滿意的緊急事件服務，并要求能夠在求助較短時間內見到救援人員。還要求執行人員能夠根據危機事件處置程序，采取有效措施，將事件有效控制，減少損失，最終得到良好的社會效果，這是外部的績效評價，對于內部來說，地方政府危機管理部門還應當建立起有效的績效評估體系，對地方政府危機部門及其人員進行有效的激勵，從而形成內外滿意積極應對的危機管理氛圍。

3 結語

汶川8.0級地震給災區帶來了嚴重的破壞，現階段主要任務就是舉全國之力幫助地震災區恢復重建，充分調動社會的各種資源，尤其是發揮NGO的重要作用，立足于基層政府自力更生，完成這項艱巨的任務。承接援助工作的開展節省了政府資源，時間，使災后重建工作更加順利進行。本文提出承接援助系統工程的運作模式和實施框架，以期幫助災區人民又好又快地重建家園。

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