邯鄲市社會事業“十二五”規劃的發展思路

顧海燕，王麗萍

（邯鄲學院 法政系，河北 邯鄲 056005）

19世紀末，德國人最早從慈善事業、救濟事業的發展脈絡中概括出“社會事業”的概念。在我國，社會事業指為了社會公益目的，由政府或其他社會組織舉辦的科（技）、教（育）、文（化）、衛（生）、體（育）等各種社會服務的集合。自從黨的十六屆三中全會提出科學發展觀，黨的十六屆四中全會提出“社會建設”以來，社會事業發展作為社會建設的重要組成部分，對落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會具有重要意義。在“十一五”的最后一年，通過分析邯鄲市社會事業發展的成就和面臨的困境，為制定“十二五”規劃提供發展思路。

一、邯鄲市社會事業發展的現狀

“十一五”的五年，邯鄲市社會事業取得一定發展：財政投入方面逐步增加，如市政府每年設立非物質文化遺產保護專項資金50萬元，國家級、省級非物質文化遺產名錄數量均列全省第一；[1]4在基礎設施方面，邯鄲數字圖書館走在了全省的前列；[1]1在服務水平和質量方面，廣播電視自辦頻道增至8套，節目年播出時長增至46000小時，廣播電視信號覆蓋率基本達到100%；[2]1在體制改革方面，邯鄲率先在全省成立了文化市場綜合執法大隊；[1]5在產業發展方面，截止2008年底，文化產業實現增加值 44.9億元，占全市生產總值的2.3%。[1]5

與此同時，邯鄲市的經濟社會發展與全國的一樣存在“一條腿長、一條腿短”的問題，社會事業發展中還面臨諸多困境：一是邯鄲市社會事業的基礎設施還難以滿足人民群眾的基本需求，滯后于經濟發展水平，與邯鄲市的區域經濟中心地位不相適應（見表1）。

表1 2009年中原經濟區部分城市、河北省部分城市生產總值、旅游收入比較

二是社會事業體制改革力度不大，政府責任不到位和包攬過多并存，財政性投入“缺位”與“越位”并存。

三是社會事業的品牌發展方面缺乏整體規劃，統一的資源由分散的部門分割運作，各部門依據本部門的利益和導向確立規劃，造成資源浪費，效率降低，缺乏具有邯鄲特色的統一區域觀念。如以“太極文化”為基礎的廣府古城旅游文化產業和體育產業的發展中，涉及文化創意、文化旅游、文化體育、旅游紀念產品開發、地方特色產品推廣等多行業、多部門的聯動配合。邯鄲市的民眾和外地旅游者在領略太極拳深厚的文化底蘊過程中，需要了解太極拳的發展歷史，欣賞和習練太極拳術，用太極紀念品展示邯鄲消費的特定符號價值，購買地方特色產品。“太極拳”是依托統一的“邯鄲文化模式”存在，而不是割裂的具體物件。

四是社會事業的發展存在不平衡性，城鄉之間、東部地區、中部地區與西部地區之間在投入力度、供給水平、服務可及性、供給質量、成本負擔等方面都存在不平衡性。以衛生事業發展為例，邯鄲市下轄15縣市在區域面積、人口總量分別占全市的91.7%和81.03%，但在醫療服務床位和衛生技術人員方面卻只占全市的52.8%和50.84%，與其地域面積和人口總量不匹配（見表2）。

圖2 邯鄲下轄15縣市與邯鄲全市醫療衛生資源對比

二、邯鄲市社會事業“十二五”規劃的初步思路

“十二五”期間，邯鄲市社會事業的發展規劃應立足科學發展觀的要求和社會發展的實踐，以“兩個創新，兩條主線，五項目標”的“225”模式制定發展目標與對策，即以“創新社會事業發展的理念”和“創新社會事業發展的體制”為依托，抓住“統籌基本社會事業均等化”和“非基本社會事業滿足多元化需求”兩條主線，明確社會事業的歸屬主體，建構邯鄲社會事業發展的“多元主體、多樣運作、多方考核”的創新體制，實現“拓展社會事業發展模式，優化社會事業發展途徑，增加社會事業發展靈活性，促進社會事業發展公平性，提升社會事業發展效率”的五項戰略目標。

三、邯鄲市社會事業“十二五”規劃的創新思考

當前，政府日益重視社會事業的發展，將其放到突出位置。如果只有發展的愿望，缺乏制度創新的勇氣，社會事業就難以取得預期的效果。“當前公共產品供給不足，公共服務的資源配置不合理、不公平，與社會事業發展滯后有關，也與社會事業領域改革滯后有關。”“對此，思想要解放一點，膽子要大一點，步子要快一點。”[3]1邯鄲市社會事業的“十二五”規劃可以圍繞發展理念、體制、模式等創新發展思路。

（一）創新社會事業發展理念，明確社會事業的歸屬主體

在邯鄲社會事業“十二五”規劃中，可以創造性地確立“政府的主導地位，社會事業組織的執行地位、非政府機構的補充地位、邯鄲市民的歸屬地位”的發展理念。邯鄲市民是社會事業的歸屬主體，是社會事業的受益者、監督者、評估者，“個人是本身利益的最好的和唯一的裁判者”。[4]72首先，在擬定社會事業發展規劃草案時，就發展思路、目標、方向、重點工作、重大項目等向社會各界公開征求意見，應當看其是否代表和反映了最廣大群眾的根本利益，是否致力于提供與經濟發展相適應的公共物品與公共服務；其次，明確邯鄲市民的監督者地位，在社會事業的實施運作中，通過政策規范賦予其監督的權利；最后，確立邯鄲市民的評估者地位，在社會事業發展的評價指標體系中，設置反映人民群眾感受“主觀生活質量”指標，即在邯鄲生活的人們所感覺到的或所承認的生活質量。

（二）創新社會事業發展體制，踐行“以人為本”的發展觀

政府在社會事業的發展中要有所為，也要有所不為，其前提是明確政府職責范圍，區分“基本社會事業”與“非基本社會事業”的界限，建立社會事業的分類承辦模式。政府是公益性基本社會事業的主辦者，負有全額投入的責任，并要保證均衡化。對于市場化和滿足個性化需求的非基本社會事業，政府是組織者、協調者和監管者，要鼓勵和扶持社會力量參與，明確其行為責任，加強規劃引導，進行有效監管。

1.履行政府組織者和協調者的職責，優化社會事業發展途徑

社會事業由于其公益性質，相關法律制度以及政策的嚴格約束是其發展的驅動力，政府要當好組織者和協調者，為社會事業發展提供制度支撐。一方面，應立足市情，遵循國際準則和借鑒外省市有益經驗，積極推進社會事業領域立法工作，著力制定符合邯鄲實際和發展前景的地方性法規，加強社會領域法規的監督檢查工作，完善法規體系，逐步實現社會事業發展的制度化和規范化，健全社會事業發展的法規體系；另一方面，要發揮各項優惠政策的作用。認真梳理國家及河北省關于社會事業發展的各項政策，切實抓好落實，盡快研究出臺推進社會發展的若干配套優惠政策。

2.履行政府監管者職責，提升社會事業發展效率

政府要履行好監管者的職責，重視社會事業的約束性和可測評性，建構推動和把握社會事業發展成效的手段。可以結合邯鄲實際，按照國家相關規定，組織專家科學論證，建立《邯鄲市社會事業發展評價指標體系》，設立獨立的社會事業發展評估機構，提升發展質量，提高發展效率。為此，應明確監督與預警的長效化、動態化機制，即以長效的監督機制來保證社會健康發展，把社會發展目標納入各級黨委、政府的政績考核，把領導干部落實社會發展目標責任制的情況作為衡量政績和選拔獎懲的主要內容，任期內逐年考核，離任時進行審核，對工作失職的要追究責任；以動態的預警機制來保證社會穩定，把社會發展中敏感而重要的變量作為制定政策和規劃的重要依據，增強應對各種突發公共事件的主動性。

（三）創新社會事業“均等化”發展模式，拓展和延伸“邯鄲創造”模式

我們在經濟發展中提出了“邯鄲創造”的發展模式，可以在社會事業的模式創新中實現“邯鄲創造”的拓展和延伸。實現均等化是邯鄲市社會事業的長遠發展目標，短期內應注重“均等化”發展模式的創新。

1.創新社會事業均等化的區域統籌機制，增加社會事業發展靈活性

“十二五”期間，以邯鄲地域載體，不同時期、不同區域形成的文化系統的有機統一整體，打造“五個區域文化中心”品牌的形式，建構統一“邯鄲文化模式”的區域統籌概念，摒棄將各文化系統割裂開來分析的思維。以重點項目建設為依托，統籌發展規劃和資源開發，統籌各自區域內的社會事業和社會產業，形成統一的品牌運作流程，以區域發展帶動實現邯鄲市的城市與農村，東部、中部與西部的社會事業均等化：即以市內傳統“趙文化”為基礎，進行區域文化內涵的發掘和傳承，建構“邯鄲文化標志中心”；以東部大名“宋府明城”建設為依托，以黑陶、草編、織布等文化遺產保護、傳承、應用為主導，整合東部社會事業資源，建構“邯鄲文化遺產中心”；西部“女媧文化”、“紅色旅游文化”和“生態旅游文化”相結合，建構“邯鄲文化精品旅游中心”；南部以“鄴城遺址保護開發”、“漳河文化產業園區”和“溢泉湖度假村”開發建設為契機，整合傳統與現代文化，建構“邯鄲文化現代產業中心”；北部以“廣府古城”、黃粱夢“夢城”和“太極拳推廣”為先導，整合北部的旅游、會展、傳媒、健身等社會事業產業，建構“邯鄲文化古城中心”。

2.創新社會事業發展的部門統籌機制，增加社會事業發展靈活性

在前述的邯鄲社會事業區域統籌的發展中，每一個區域中心的建構都涉及到社會事業發展各部門之間、社會事業各部門與其他部門之間的橫向協調和市縣（區）的縱向協調等實踐困境。為此，可以探索試行“邯鄲文化模式”的上下聯動、左右聯動的部門聯動協調機制，建立“大事業部制”理念，試行以主管市長牽頭、協調各部門的“社會事業委員會”運作機制，將文化、廣播、體育、衛生、旅游、科技、教育、財政、規劃、土地等多部門整合在一起。如以永年“邯鄲文化古城中心”建構為載體，多部門整合的“社會事業委員會”協調運作，系統開發太極文化的研究與推廣、太極拳的動漫影視作品、太極拳運動會、廣府、黃粱夢、太極拳的地域旅游和文化產品開發等社會事業產業。

3.建立“一個機制，五個傾斜”的公共財政，促進社會事業發展公平性

“統籌社會事業均等化”并不是所有的社會事業都均等，所有的城鄉、區域之間都不存在差異，而應是政府主導的滿足現階段基本公共服務需要的最低標準的均等化。“十二五”期間，市級公共財政改革可以在投入領域試行“一個機制，五個傾斜”，即建立社會公共服務財政支出持續穩定增長機制，調整市財政支出結構，提高社會事業支出的比例，擴大政府購買社會事業公共產品的范圍，探索市、區在公共產品供給事權劃分方面的調整方案，發揮公共財政的主導作用；“五個傾斜”是財政支出向基本公共服務領域傾斜，向農村地區傾斜，向東部地區傾斜，向重點建設項目傾斜，向薄弱行業傾斜。

[1]邯鄲市文化事業“十一五”發展成就和“十二五”發展思路及目標[R].邯鄲市文化局，2010.

[2]邯鄲市廣播電影電視局“十一五”工作總結暨“十二五”工作部署[R].邯鄲市廣播電影電視局，2010.

[3]溫家寶.關于發展社會事業和改善民生的幾個問題[J].求是，2010，(7).

[4][法]托克維爾.論美國的民主（上）[M].北京：商務印書館，1991.