網絡問責運行機制分析——兼論網絡問責對我國行政問責制建設的意義

石共文, 閆軍帥

(中南大學公共管理學院,湖南長沙410083)

近年來,官場刮起一陣陣的問責風暴,問責事件層出不窮。2008年的“周老虎”事件、婁煩山體滑坡瞞報事件、哈爾濱林松嶺事件、浙江公務員公費旅游事件、“躲貓貓”事件、周久耕事件……;2009年的鄧玉嬌案、上海“釣魚”執法事件、跨省抓捕網民事件、羅彩霞事件、“替誰說話”事件……,再到2010年的廣西煙草局局長“日記門”事件,無不是網民的質疑、揭發和追問,才使得事件的事實得以澄清,相關的責任人得以問責。網絡話語權使網民能夠充分行使自己的發言權、表達權,而網絡的開放性、互動性使得問責事件一次次地升級,影響了整個事件的走向。網絡話語權下誕生的這一新型問責方式——網絡問責,無疑是一把行政問責的利劍,為行政問責開辟了新的途徑。

一、網絡問責概念界定

所謂“問責”,《現代漢語詞典》(商務印書館2005年第五版)解釋為:“動詞,追究責任。”在《麥克米倫高階美語詞典》中,對問責 (accountability)的解釋為:“當一個人處于某一種特定職位時,公眾有權力對其進行批評,而其本人有責任對于某職位有關的所發生的事情向公眾進行解釋。”[1](P1189)《公共行政與政策國際百科全書》根據委托——代理理論的角度將問責定義為“問責是委托方和代理方之間的一種關系,即獲得授權的代理方 (個人或機構)有責任就其所涉及的工作績效向委托方作出回答。”[2]因此,從中外詞源學的角度來看,“問責”就是要在一定的約束下履行職責并對成果負責,包含著追究責任和承擔責任的含義。在此基礎上將網絡問責定義為網民通過網絡這一平臺,向政府及其行政人員就職責與義務的履行情況進行質詢,對于沒有履行或沒有正確履行行政責任的行為予以追究。

二、網絡問責運行機制分析

案例分析是社會科學基本的研究方法,通過對典型案例的分析,我們可以總結出類似案例的發展變化規律,看清事物的本質。為了得出網絡問責的運行機制,在此選取華南虎事件作為案例分析的對象,原因有二:一是華南虎事件影響力大,參與人數眾多,具有典型性;二是對華南虎事件的資料掌握比較全面,有利于對網絡問責的運行機制作全面的分析。下面對華南虎事件做一簡單回顧 (見表1)。

表1 華南虎事件簡表

(一)傳統媒體的介入和公眾的參與促成網絡公共輿論的形成

1.傳統媒體的介入

所謂公共輿論是指“社會公眾對于公共事務的議論通過公共論壇的擴散而形成的公共意見,它是民意和眾意的反映,是人民的精神、愿望和意志的總和。”[3](P14)顧名思義,網絡公共輿論即公眾通過網絡這一公共論壇發表公共意見,最終形成一種共意。傳統媒體指的是報刊、廣播、電視這三大媒體,網絡作為新興媒體被稱為“第四媒體”。網絡媒體有著傳統媒體無可比擬的便捷性、互動性等優勢,但是網絡媒體的公信力與傳統媒體相比還存在很大差距。傳統媒體有自己完善的運作機制和專業的新聞制作水平,能夠對事件從專業的角度進行深度報道,而且在社會大眾中有著不可替代的影響力。而這些正是網絡媒體所缺少的,傳統媒體與網絡媒體的互動形成優勢互補,促進了共意的形成。在華南虎事件中《新京報》、《南方都市報》、《南方周末》等紛紛根據網上的質疑進行追蹤報道,在擴大社會影響力的同時,也引導了網絡輿論的走向。

2.公眾的參與

公眾通過網絡這一平臺發表自己對事件的看法,眾多網民的參與形成了一種場域,在這一場域中,相同的觀點會產生共鳴,進而形成一種共意。意見領袖在共意的形成過程中發揮著重要作用,他們往往能夠引導輿論走向。意見領袖一般具有專業知識,在民眾中有一定的威望,能夠產生“暈輪效應”。他們的見解往往能夠代表許多網民的立場,具有相當的凝聚力。華南虎事件中的傅德志是“打虎派”意見領袖,他的文章被廣泛轉載,他的名字在各大網站上頻頻出現,成為打虎英雄的代名詞。而他的博客也成為了打虎的重要陣地,其中國科學院研究員的身份也增加了他意見的權威性,凝聚了廣大打虎派網民的力量,促成了“打虎”共意的形成。

(二)網絡公共輿論形成的三個階段

1.議題設置階段

網絡問責事件的議題主要有兩個來源:一是傳統媒體報道,二是網絡論壇發帖或博客發文。在這一階段,議題進入網民的視野,引起網民關注。少數網民開始就這一議題發表各自的見解與看法,但還未進入論辯狀態。在華南虎事件中,新華網發布的《最新照片證實:野生華南虎再現陜西巴山腹地》這篇新聞算是對議題的設置,此后少數網民發帖表示肯定或質疑。

2.觀點論辯階段

隨著網民參與討論人數的增多,網絡輿論進入了觀點論辯階段。大量網民通過BBS/論壇或博客等平臺對事件進行討論,意見領袖也會在這一階段出現。有的問責事件剛開始就會出現輿論一邊倒的局面,而有些則會有持續性的論辯與博弈。在華南虎事件中,“黨指揮槍”在天涯社區發布的《陜西華南虎又是假新聞》將該議題帶入大討論中。隨著傅德志與關克的開博,使得論辯進一步升級,并形成了“打虎派”和“挺虎派”兩大陣營,此時事實的真相還不明朗,但是已經對于政府形成強大的輿論壓力。

3.共意形成階段

“把社會問題轉入集體行動,這不是自動發生的,而是社會行動者、媒體和社會成員共同闡釋、定義和重新定義形勢的過程。”[4](P44)“互聯網共意動員的成功是建立在網民對“社會不公正”的強烈情感基礎上的,經由媒體對特定網絡行為的‘包裝和展示’引發升級的大眾輿論。”[5]通過論辯階段,事件的真相逐漸明朗化,公眾的見解逐漸趨同,意味著共意形成。隨著華南虎照的原型——華南虎年畫的浮出水面,以及專家鑒定結果的公布,謊言不攻自破,輿論已經完全倒向打虎派一方,輿論的矛頭直指陜西省林業廳。

(三)網絡公共輿論推動政府介入問責事件

“話語理論還提出了另外一種理解:意見和意志具有民主形式,對于政府和權力機關依靠權利和法律作出決策而言,其程序和交往前提是最重要的話語合理化力量。”[6](P245)“公眾意見經過民主程序成為交往權力,它自身不能發揮‘宰制力量’,而只能把行政權力的行使引導到一定的路線上來。”[6](P246)網絡公共輿論自身并不能行使問責的權力,而是通過輿論的壓力和形成的交往權力去推動政府介入調查,并給出合理解釋。正是由于強大的輿論壓力才使得陜西省林業廳對虎照進行二次鑒定,最后公布虎照造假,對周正龍以及十幾名干部進行嚴肅處理。下面是網絡問責運行機制簡圖(見圖 1)。

圖1 網絡問責運行機制簡圖

三、網絡問責對我國行政問責制建設的意義

通過網絡問責的運行機制我們知道,網絡問責并不是通過網絡直接產生問責的權力,而是通過網絡形成一種交往權力,這種交往權力具體表現為網絡公共輿論所產生的影響力。通過網絡公共輿論來影響行政權力的發揮,最終使政府及其行政人員的失范行為得以追究。網絡問責通過其特有的問責方式不僅取得了現實的問責效果,而且對我國行政問責制度產生了深遠的影響。

(一)網絡問責促進了我國行政問責文化和責任行政理念的形成

“一個穩定的、有效的民主政府的發展,不僅僅依賴于政府和政治的結構;它依賴于人們對政治程序的取向——依賴于政治文化。除非政治文化能夠支撐一個民主的系統,不然,這個系統成功的機會是很渺茫的。”[7](P586)由這段話可以看出文化對于政府實現善治的重要性。我國兩千多年的封建統治塑造了一種封建的政治文化,造就了“官僚”和“臣民”。根據路徑依賴理論,這種封建文化仍然具有強大的影響力,至今還影響著我國行政文化和民眾的思想。“官本位”的思想使得官員以追求個人權力和利益為終極目的,為當官而當官,崇尚權力至上的行政理念。這種文化的直接后果就是官員責任意識淡薄,只關心政績而全然忽視人民賦予的責任,只對上級負責而不回應人民的要求。而“家長式”的治理模式形成的“臣民文化”,導致一種“政治冷漠癥”,民眾疏于對政治的關心和對官員的問責,民眾不敢問責也不愿問責,而這樣一種行政問責文化進一步刺激了官僚式的治理。

隨著公民意識的崛起,公民的問責意識逐漸增強,網絡話語權下興起的網絡問責增加了民眾問責政府的機會,增強了問責政府的權力。網絡問責成為一場場公民教育,一次次問責的成功鼓舞了民眾問責政府的勇氣,堅定了問責政府的決心,它是公民意識覺醒的表現,進一步促進了公民意識的崛起,促使“臣民文化”向“公民文化”轉變。這種新的行政問責文化為我國行政問責制度的發展提供了良好的氛圍,是真正實現行政問責的一種不可或缺的柔性機制。網絡問責也使政府及其行政人員感受到前所未有的壓力,因為網絡問責使政府不作為、亂作為的行為無所遁形。這無疑促使政府轉變以往的行政理念,改變以往的工作作風,從“官本位”向“民為本”的執政思路轉變,從“權力至上”向“權責對等”的行政理念轉變,真正實現“有權必有責、用權受監督、違法收追究、侵權要賠償”的責任行政理念。“有了責任理念,政府將擺脫‘官本位’的狀態,通過為公眾服務、對公眾負責來獲取公眾的信任與支持。”[8]

(二)網絡問責推動了行政問責的制度化進程

“制度在社會中起著根本性的作用,它們是決定長期經濟績效的基本因素。”[9](P242)因此行政問責必須走制度化的道路,建立行政問責的長效機制。網絡問責從兩個方面促進了行政問責的制度化進程,一是網絡問責推動了政府信息公開;二是網絡問責加快了行政問責法規建設。

從網絡問責事件中我們可以看出公眾對于政府信息公開的強烈訴求,這種訴求是公民知情權的一種表達,在某種程度上,政府信息公開是政府對民眾信息公開訴求的一種回應。網絡問責過程中涉及到了不同的群體,有政府、公眾、傳媒以及其它利益相關者,“事實上,正是利益相關者、政府、公眾的整個信息博弈過程中實現了對政府信息公開的推動”。[10]在華南虎事件中,正是網民、專家、傳媒的力量促使政府對虎照進行第二次鑒定,并公布鑒定結果。“正是新聞媒體和網絡媒體的合力,引起強烈的傳播效果,促使政府了解到公眾希望獲得某類信息的訴求。”[11]網絡問責事件中,網上網下形成一種聯動機制,合力要就政府公開信息,這種力量是前所未有的,今后將進一步推動政府信息的公開化。政府信息的公開為行政問責制度化創造了條件,在此過程中,網絡問責發揮了重要作用。

網絡問責推動政府信息公開化的同時也加快了行政問責法規的建設。隨著網絡問責事件的增加、問責范圍的不斷拓展,其影響力與日俱增。如此多的官員受到問責,也顯示出我國現有行政問責法規存在嚴重的漏洞和缺失,加快問責立法勢在必行。網絡問責在這方面的作用已經顯現。2008年,我國出臺了針對官員問責的專門法規——《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》,這一規定的出臺,與近年來網絡問責事件的增多不無關系。隨著網絡問責力量的增強,我們相信在不遠的將來,許多問責法規將會出臺,填補我國行政問責法律制度的空白,將有力地推動了我國行政問責的制度化進程。

(三)網絡問責壯大了異體問責的力量

根據行政問責主體的不同,行政問責可以分為同體問責和異體問責。所謂同體問責是指執政黨內部對其黨員領導干部的問責,或者行政系統內部對其行政官員的問責。異體問責主要是指人大、政協、民主黨派、司法機關、新聞媒體、民眾對執政黨和政府的問責。[12]根據委托代理理論我們可知,政府實際上是代理人的角色,代理人應該受到委托人的監督以防止其對權力的濫用。代理人內部的監督無法實現真正的監督,也就是說同體問責難以達到問責的目的,因為同體問責中,政黨或政府既充當了運動員的角色,又擔當了裁判員的任務,效果可想而知。因此必須通過異體問責才能實現真正的監督,壯大異體問責的力量也是行政問責的必由之路。

網絡問責不是單一主體在行使問責的權力,而是一種對社會力量的整合,一種在線與離線的聯動。以往單一主體難以或者無法實現的問責目標,通過這種聯動機制得以實現。網絡以其特有的開放性與互動性,能夠在較短的時間內凝聚強大的力量,這種強大的社會力量實現了權力與權力的制約,使行政權力能夠得到合理運用。行政人員的價值取向也會隨之發生變化,他們不再僅僅對上級負責,而且是對整個社會負責,對人民負責,正如有人所說“關注就是力量,圍觀改變中國”。異體問責力量的壯大推動了我國行政問責制度的發展。

(四)網絡問責拓展了行政問責途徑

目前,我國行政問責制度還很不完善,可供公眾選擇的行政問責途徑也有限。傳統的行政問責途徑主要是行政法律訴訟和公民上訪,然而通過這兩種途徑進行問責其成本是相當高的。對于政府公共權力濫用或者不作為的行為,只有真正傷害到公眾切身利益,在不得已的情況下才會選擇行政法律訴訟。因為在與公權力進行對抗時,公眾是弱勢群體,許多訴訟因為公權力的過于強大而流于形式。而且,還有對訴訟費用、時間、持續性傷害 (如打擊報復)的考慮,所以對于政府官員的某些作為只能睜一只眼,閉一只眼,在一定程度上縱容了某些政府官員不作為、亂作為。公民上訪制度也存在類似的問題,公眾輕易不會上訪,只有當傷害達到一定程度時才會選擇上訪,因為上訪的成本也很高。目前許多地方的上訪接待制度還很不完善,上訪人員的權利等得不到切實的保障,而且還會遭受社會上一些人的歧視,如北大教授孫東東就曾經放言稱上訪專業戶99%精神有問題。而且,群體性上訪還可能激化矛盾,給社會也帶來了不穩定因素。

上述情況也是催生網絡問責的一個重要原因,反過來,網絡問責也拓展了行政問責的途徑。人民網的一項調查顯示,87.9%的網民非常關注網絡監督,遇到社會不良現象時,99.3%的網民會選擇網絡曝光。[13]選擇網絡進行問責的原因,除了與現行行政問責制不完善外,還在于網絡自身的優點,即匿名性、便捷性、互動性。匿名性保證了問責主體的言論自由,能夠表達自己的真實想法,如實反映情況,而且能夠免遭打擊報復,消除了問責的一大顧慮;隨著互聯網的普及,公眾可以隨時隨地進行舉報,其便捷性是傳統問責方式無法比擬的。由于問責成本降低,極大地鼓舞了公眾問責政府的熱情,這也是近年來問責事件多發的原因;網絡強大的交互性使得網絡成為一個“擴音器”,問責政府的聲音能夠得到不斷放大,促使政府對問題進行解決。通過網絡,公眾獲得了話語權,使自己的聲音能夠被傾聽,這無疑開辟了一條問責政府的陽光大道。

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[13]網絡走進百姓政治生活87.9%的網民關注網絡監督[EB/OL].http://politics.people.com.cn/G B/1026/8766917.html,2009-02-09.