利用外資助力結構調整

《國務院關于進一步做好利用外資工作的若干意見》解讀

作為基本國策改革開放的重要組成部分，利用外資在國有企業改革和國有經濟發展中發揮了積極的作用。在加快經濟發展方式轉變的戰略部署下，推進國有經濟布局和結構調整已經成為當前乃至“十二五”期間國有企業改革的首要任務。

完成布局和結構調整的任務，需要各類資本的參與，包括引進利用外資。國務院《關于進一步做好利用外資工作的若干意見》(以下簡稱《意見》)，作為新時期利用外資工作的指導性文件應時而來，更使國有企業利用外資推動結構調整有了“抓手”。

國企借力而行

利用外資在國有企業改革進程中發揮了積極的作用，當前和今后的布局結構調整仍需借力而行。

國有企業作為國民經濟的“脊梁”，在中國經濟社會發展中承擔著重要的角色。走過30多年的改革歷程，國有企業從內部管理制度改革開始，到建立健全現代企業制度，大力進行公司制股份制改造，完善公司法人治理結構，經營機制發生了根本性的變化，國有經濟布局結構不斷優化，活力、控制力和影響力進一步增強。引進外資嫁接改造國有企業，成為搞好搞活國有企業的一條重要途徑，并發揮了獨特的積極作用。

改革之初，國有企業面臨著資金匱乏、技術落后、管理僵化、經營封閉等難題。引進外資、組建合資企業，緩解了企業資本金不足、資產負債率畸高導致的運營資金不足的矛盾，擴大了資金來源，為國有企業注入了經濟活力;利用外資并購、重組國有企業，以產權變革的方式為企業注入了新的生機，盤活了大量存量資產;合資企業直接采用世界先進技術和設備，縮短了同發達國家先進技術水平的差距，使老企業跳躍式發展，實現了技術創新的高起點;在引進外資的同時，引進國外先進管理和機制，打破了原有阻礙國有企業發展的管理和資金兩大障礙，使國有企業的經營機制發生了根本性轉變，使老企業煥發出青春活力;外資帶來了信息、觀念、網絡和渠道，使原本封閉經營、不了解國際市場的國有企業，增強了市場觀念，加快了與國際市場接軌的步伐，實現借船出海。此外，利用外資改造國有企業也促進了勞動、資本、設備等生產要素結構的優化和效率的提高。實踐證明，利用外資嫁接改造國有企業，是搞活大中型國有企業的重要途徑之一。

但是，國有企業改革并沒有結束。許多與社會經濟發展不相適應的矛盾和問題仍很突出，規范的公司法人治理結構建設仍相對滯后，國有企業各種社會負擔仍比較沉重。中國正處于加快轉變經濟發展方式，大力調整經濟結構，實現全面建設小康社會的重大戰略關鍵期。深化國有企業改革、推動國有經濟戰略性調整、形成比較合理的國有經濟布局結構和所有制結構，是當前和“十二五”時期重大的戰略任務。因此，仍然需要繼續借助利用外資的力量，鼓勵和支持國外資本參與國有企業調整重組，改善國有企業的股本結構，通過“走出去”與“引進來”，積極拓展海外資本市場和資源市場，提高國有企業全球資源配置能力。

明晰政策導向

利用外資新規應時而至，為利用外資促進國有經濟布局結構調整提供了政策“抓手”。

本著貫徹落實科學發展觀，以加快經濟發展方式轉變為目標，通過推進改革創新，創造更加開放、更加優化的投資環境，促進內外資公平競爭，更好地發揮利用外資在推動科技創新、產業升級、區域協調發展等方面積極作用的指導思想，《意見》對新形勢下擴大對外開放、積極有效吸收外資作出了具體部署。這一被稱作利用外資“新規”的《意見》，緊貼中國當前和今后一個時期的發展戰略，凸顯了利用外資“以我為主、擇優選資”的原則，構成了中國為實現當前和“十二五”戰略規劃宏觀政策的一部分。

《意見》首先肯定了外商投資企業在中國國民經濟中的重要意義。《意見》提出的20項措施，涉及優化利用外資結構、引導外資向中西部地區轉移和增加投資、促進利用外資方式多樣化、深化外商投資管理體制改革、營造良好的投資環境五個方面。字里行間除傳達出鼓勵外資持續流入、長期歡迎外資參與中國經濟發展的信號，也強調了未來中國將更加有選擇性地引進、利用外資的立場。

《意見》開宗明義，在第一部分即鮮明提出“優化利用外資結構”，明確了今后利用外資的產業導向。嚴格限制外資投向高耗能、高污染、資源性產業和低水平、過剩產能擴張類項目;相反，結合國家產業調整和振興規劃，鼓勵外資投向高端制造業、高新技術產業、現代服務業、新能源和節能環保產業;鼓勵跨國公司在華設立地區總部、研發中心、采購中心、財務中心、結算中心以及成本和利潤核算中心等功能性機構;鼓勵外商投資服務外包產業，引入先進技術和管理經驗。不難看出，新的外商投資產業指導原則，是與中國產業結構調整方向相一致的，顯示了對于更好地發揮外資在推動產業升級方面作用的期待。

針對外商投資過多集中于東部沿海地區的結構失衡現狀，《意見》提出“引導外資向中西部地區轉移和增加投資”，對外商投資中西部或將投資由東部地區向中西部轉移加大政策支持力度。引導產業有序轉移，促進區域協調發展，繼續深入推進西部大開發，全面振興東北地區等老工業基地，大力促進中部地區崛起等，是中央經濟工作會議、政府工作報告等反復重申的戰略任務，把引進外資與我國的區域發展戰略結合起來，進一步充實了有效利用外資的內涵。

《意見》還把利用外資的形式擴展到不僅包括外商直接投資和境外資本市場，而且第一次提出“積極利用私募股權投資基金”。盡管境外私募股權投資基金對于國人來說已經不是一個全新的概念，但明確其作為外商投資的一種形式并鼓勵加以利用，仍然會大大提高國外私募股權投資基金進入中國、投資中國的積極性。

促進利用外資方式多樣化，金融手段不可或缺。金融機構能夠盡量通過創新金融產品和金融業務，對外資企業提供更多支持，這對外資企業在中國的發展也是一個很重要的保障。《意見》關于“支持符合條件的外商投資企業境內公開發行股票、發行企業債和中期票據”的內容，表明了中國將進一步開放資本市場和致力于拓寬外商投資企業融資渠道的積極態度。這對外資企業在中國的發展也是一個很重要的保障。

由此可見，今后中國利用外資的結構是與中國結構調整、轉變經濟增長方式的戰略相匹配的，也是與國有經濟布局和結構調整的方向相吻合的。引導外資投向符合中國經濟發展要求的行業和領域，進一步發揮外資對中國經濟發展的積極作用，必將極大促進國有資本和外資相結合共同帶動中國產業升級。

注意趨利避害

趨利避害，用足政策，利用外資助推國有企業改革和國有經濟戰略性調整。

外資曾在國有企業改革中發揮過積極作用不容置疑，但同時是把“雙刃劍”。外資進入后，憑借資本、技術、管理、網絡、產業鏈的優勢，通過股權控制、市場控制、技術控制、品牌控制、一體化控制，對中國的市場和一些產業帶來了一定程度的沖擊。一是外資通過高度的股權控制，對企業進而是產業施加影響，將某些產業及相關產品的國際銷售服從服務于跨國公司的全球競爭戰略，從而制約中國國際競爭力的提高;二是外資通過迅速占領中國市場，形成行業的進入壁壘，阻止新企業進入，使中國失去對本行業的控制，從而破壞中國產業鏈的完整;三是外資通過對關鍵技術和核心技術的封鎖，使中國引進的技術并不是一流的技術，甚至是淘汰的技術，同時通過對研發能力的限制使原有技術開發力量不斷消弱，甚至逐漸喪失了自主創新的能力;四是外資通過打壓或收購本土品牌解除替代品競爭威脅，造成中國自主知識產權的消失，使企業及整個產業的發展損失巨大。對此很多人有著直觀的感受，如在洗滌用品市場上曾經非常活躍的一些國內知名品牌如活力28、白貓、熊貓和天津加酶等，如今大多已銷聲匿跡。此外，跨國公司還通過兼并收購及系列投資方式對同一產業的企業進行一體化控制，納入其全球生產分工體系，淪為其裝配車間。

總之，外商投資在一定程度上加劇了中國產業結構不合理的狀態，造成低水平重復建設，市場、行業壟斷以及國有資本的流失。在新的形勢和背景下，在今后利用外資的過程中，應著力避免上述問題的再次發生，趨利避害，使利用外資在推動中國經濟和國有企業發展上發揮更大的作用。

圍繞《意見》提出的思路，在今后利用外資促進國有企業發展和國有經濟布局結構調整的工作中，有幾個問題值得重點思考。

第一，結合中國經濟結構調整和國有經濟布局結構調整的戰略目標，進一步明確利用外資的產業選擇，探索在這些領域國有資本與外資共同發展的模式。盡管根據《意見》要求，《外商投資產業指導目錄》還需結合國家產業調整和振興規劃作進一步修訂，但可以肯定地說，鼓勵外資進入的產業很大一部分也是未來國有經濟重點布局的領域。因此，如何在這樣一些領域探索國有資本與外資的結合，合理設定外資在不同行業投資的股權比例，打造具有國際競爭力的股權多元化經營實體，實現多種所有制、多種經濟成分共贏的局面，不僅是政策層面需要考慮和解決的問題，而且是國有企業和國有資本經營主體需要認真研究的問題。

第二，在培育30~50家大企業大集團的過程中，中央企業境內外并購重組的力度將進一步加大，需要重新審視境外資本對于這種并購重組的作用和意義并充分加以利用。《意見》重申了鼓勵外資以參股并購等方式參與國內企業改組改造和兼并重組、支持符合條件的企業根據國家發展戰略及自身發展需要到境外上市的立場，并進一步提出積極參與多雙邊投資合作，把“引進來”和“走出去”相結合，推動跨國投資環境政策不斷改善。在中國企業，特別是大型國有企業跨國并購日趨活躍的情況下，聯合境外資本、參與多邊投資合作，其意義絕不僅僅在于資金需求的考量，更多的是整合全球資源，包括貨幣資本、人力資源、管理能力和經營藝術，使中國企業的跨國并購和經營從投資之初即可獲得國際化的支撐，盡可能降低失敗的風險。這恐怕才是把“引進來”和“走出去”相結合的真正意義所在。第三，提升國有企業、國有經濟乃至國家競爭力的核心在于企業的自主創新，通過引進外資增強企業的自主創新能力，應該成為今后利用外資更多考慮的目標選擇。《意見》提出:“鼓勵中外企業加強研發合作，支持符合條件的外商投資企業與內資企業、研究機構合作申請國家科技開發項目、創新能力建設項目等，申請設立國家級技術中心認定。”要培育一批具有自主知識產權和知名品牌、有較強國際競爭力的大公司、大企業集團，企業創新能力建設是當務之急。在這方面，政府相關部門、國資監管機構和企業都進行了多方面的探索和努力，企業自主創新也取得了巨大的成果。但是對于一些產業高端技術，如果企業能夠通過引進吸收再創新模式達到對關鍵技術的掌控，將極大縮短創新需要的時間，節約創新成本，提高創新效率。為此，與外資企業合作設立研發機構、合作承擔相關國家科技開發項目不失為一條重要途徑。也可以按照以市場換技術的原則與外資合作，讓出部分市場，獲得外商的技術轉讓。這里需要把握的一個重要方面，就是要確保引進的是先進、適用技術，而不是落后、淘汰技術。還要確保引進后的消化吸收，以及在此基礎上的再創新，否則引進技術將無法達到提升企業競爭力的效果。

第四，國有企業利用外資的根本目的是提高國有經濟的活力、控制力和影響力。因此，在關系國家安全和國民經濟命脈的領域，利用外資必須堅持國有經濟主導地位的原則，明確國有資本的控股權，防止中國經濟安全和產業安全受到損害。對于一些不需要國有資本絕對控股的領域，也要防止國外公司壟斷和對市場的控制。《意見》對此給予了關注，明確提出了“依法實施反壟斷審查，并加快建立外資并購安全審查制度”的要求，給引進外資的評估提供了依據。

此外，要確保在引進外資過程中加強國有資產管理，防止國有資產流失。一方面，有關政府部門和國有資產監管機構要結合新的利用外資政策，不斷完善、細化國有企業改革、國有資產評估、國有股權轉讓等方面的規章制度。另一方面，實施利用項目的主體要嚴格遵守這些規定，規范操作，堅守責任。

無論如何，利用外資已經是深化國企改革、推進國有經濟布局結構調整的一個重要組成部分。《意見》的出臺，為這一工作提供了更有力的政策依據，也會引發國資部門和國資人更多關于如何有效利用外資促進國有經濟發展的思考。