耕地保護立法思考

摘要:耕地是人類賴以生存的生命線，是經濟發展和社會穩定的基礎。目前，隨著我國工業化、城市化進程的不斷推進，耕地不斷遭到破壞，耕地保護問題日益成為討論的焦點。就目前來說，影響耕地保護的因素很多，主要表現在環境問題、政府行為問題以及土地征用和限制等問題上。因此，運用法律的手段，采取切實措施對耕地進行保護顯得尤為重要。以甘肅的耕地保護為例闡述一下我國的耕地保護法律保護現狀、并加以分析提出相應建議，以期能對耕地保護立法有所裨益。

關鍵詞:耕地保護;環境;法律;甘肅

中圖分類號:F323 文獻標識碼:A 文章編號:1672-3198(2010)02-0206-01

1 甘肅省在耕地法律保護方面存在的問題

(1)甘肅省耕地質量水平低，地方政府的地方性法規傾斜也是一個重要的方面。

眾所周知，甘肅省位于我國西北部，是少數民族的聚集區，生態環境惡劣，水資源短缺，這給耕地保護工作的開展帶來了很大的難題。然而近些年來，國家政策也在這方面有所傾斜，如西部大開發戰略的實施。然而，甘肅省那種長期重用地、輕養地，重化肥、輕有機肥，重產出，輕投入，重眼前利益，輕長遠利益的觀念并沒有多大的改變。這無疑是耕地保護工作的開展的障礙。同時，使耕地超負荷應用，導致耕地退化、質量逐年下降。政府引導經濟快速發展的時候，大力高經濟建設，加大城市化進程和建設新興城市和衛星城市是經濟指標上升的因素，也是最看得見得效益。因此，甘肅省政府在制定各項地方性法規的時候也把這放在首位。筆者認為是有失偏頗的。經濟建設和農業的長足發展都是至關重要的，在法規的制定層面上也應是公平公正的。

(2)甘肅省出臺的關于耕地保護的地方性法規和條例，在有些地區沒有落到實處，保護耕地的法律意識還很淡漠。

目前，甘肅省已經出臺了多部關于耕地保護的條例和地方性法規，也確實在一些地區取得了很好的成績。但是不能排除個別地區在經濟利益的驅動下，把大片的耕地轉化為建設用地。土地利用的短期行為和盲目行為造成了耕地資源的浪費和破壞，如農村的磚瓦房占用耕地的現象就較為常見。還有就是部分的小城鎮擴大、超前用地，擠占周圍的菜地和良田，多占或占而不用也占很大的比例。究其原因，一是農村鎮規劃部合理，在良田和經濟建設方面置有關法律法規于不顧;另一方面是隨意占用集體土地而不報批，各級政府越權批地也時有發生。

2 完善我國耕地保護，謀求可持續發展的立法構想

2.1 我國耕地保護法律的制定應以“堅守耕地紅線，節約集約用地”為目標

首先，堅守耕地紅線，節約集約用地，構建保障和促進科學發展的新機制，就要健全完善土地政策參與宏觀調控機制，提高土地調控的針對性和有效性，健全完善土地調控的目標、政策工具、傳導機制和配套辦法，嚴格執行土地利用總體規劃和年度計劃。其次，堅守耕地紅線，節約集約用地，就要落實保護耕地的共同責任。保護耕地不僅是國土資源部門的法定職責，也是有關部門的責任。要正確處理保障發展與保護資源的關系，圍繞堅守18 億畝耕地紅線的總目標，嚴格落實耕地保護目標責任制，嚴格執行耕地保有量、基本農田面積、土地利用總體規劃和年度計劃等四項指標。再次，堅守耕地紅線，節約集約用地，就要開源節流并舉，把節約放在首位，要科學規劃、統籌安排各類用地。挖潛開源，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。

2.2 完善我國關于耕地保護的立法，尤其是除基本農田保護之外的配套制度的實施

在我國，按照法律規定，我地耕地保護的對象是基本農田，而對于基本農田外的其他類型未作特別的保護要求。這導致地方政府或基層組織經常擅自調整土地利用規劃以變更基本農田，違法用地。因此應耕地保護客體的范圍拓寬，可以凡是地力沒有遭受嚴重破壞，能夠轉化為耕地的園地、養殖地、休閑地等，或者通過復墾、整理等能夠轉為耕地的潛在用地都應該被列入耕地保護的范圍。筆者認為，應借鑒國外經驗，完善農村集體土地權屬，利用土地權屬限制農地轉用。另外，土地利用總體規劃是土地用途管制制度的基本工具，但是，目前土地利用規劃因缺乏嚴格法律地位而常被隨意調整，未來的法律體系應當設立專門的土地利用規劃法，合理完善的土地利用規劃是確保耕地保護成功的關鍵性因素。

2.3 各級政府加大耕地保護的法制宣傳工作，提高廣大民眾尤其是農民的耕地保護法制觀念

我國的耕地的使用者大多是農民，因而他們的意識和行為方式對耕地的保護來說是至關重要，無可替代。但大多數農民受教育程度較低，自身經濟條件較差，法律觀念淡薄，在我國國家和集體兩種土地所有權并行的體制下，有些省份集體的土地已承包到各家各戶，因而很多農民認為土地是自己的，想怎么用酒怎么用，很少會想到它的合理性和合法性。這種行為的后果就是土地利用的隨意性，當違法行為發生時也不去告發，使其陷入了無序的狀態。筆者認為，要有效而長期地保護好耕地，必須讓耕地使用者以及全社會公民觀念發生轉變，自覺地保護好我們的生命線。達到這一目標，必須強化宣傳，提高全民保護耕地的法律意識。各級政府應利用相關平臺如報紙、廣播等進一步加大宣傳力度、創新宣傳形式和方法，送法律法規下鄉。有條件的政府和地方還可以把工作做的更細一些，把法律法規宣傳資料送到每家每戶，召開法制宣傳會議，及時講解和解決農民關于耕地保護的問題等。

2.4 在市場經濟條件下，積極探索完善有關耕地保護以及管理的法律法規

就目前來說，我國現行的土地所有權制度已經不能適應市場對土地的利用和調整。目前有一部分學者提倡將集體土地所有權改為集體使用權，使土地所有權歸國家所有，任何組織或個人對其只有使用權。另外，對那些已經違法用地的行為，建議出臺一個處理政策，作出統一的處理。對那些新發生的違法行為，嚴格按照法律規定進行處理。在審批上，建設規劃部門要與國土資源管理部門形成協調統一的機制，制定相應的工作制度和措施。此外，根據國土資源執法工作的特點，建立健全國土資源執法聯合機制。對那些違法占用耕地的建設堅決予以拆除。公安機關積極做好安全保衛，把工作做在前面，避免矛盾激化。若是涉及對人的處理，紀檢部門及時介入，及時查清事實，及時處理。各部門按照職責分工，切實履行起職責，把力量聚集成一股合力，給違法行為堅決徹底地打擊。

參考文獻

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