新一輪農(nóng)村土地改革與財稅政策支持研究

摘要:作為我國整體改革核心問題的新一輪農(nóng)村土地改革方案早已落定，但土地流轉(zhuǎn)的試點因其牽涉問題很多和各項配套條件還不完備等原因，所以改革一直都是在有條件的地區(qū)進行試點。但若讓改革進一步推開的話，則有兩個突出問題需要解決，一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的定價、交易主導權(quán)和利益分配問題;二是糧食價格機制未理順，嚴重影響農(nóng)村土地承包權(quán)改革的成效。試圖通過政府適當?shù)呢敹愓邊f(xié)助其它相關政策來有針對性地解決這兩個問題，以使改革富有成果，讓改革成果落到實處。

關鍵詞:土地流轉(zhuǎn);耕地承包權(quán);財稅政策

中圖分類號:F21 文獻標識碼:A 文章編號:1672-3198(2010)02-0062-02

1 新一輪農(nóng)村土地改革的意義

新一輪農(nóng)村土地改革對促進農(nóng)村和社會穩(wěn)定、增加農(nóng)民收入和推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有極重大的意義。首先，通過將農(nóng)村土地承包期限由30年延長至70年，國家進一步加強家庭承包經(jīng)營制度的穩(wěn)定度(實質(zhì)就是加強對農(nóng)民土地權(quán)益的保護)，從而進一步鞏固農(nóng)村社會和經(jīng)濟的穩(wěn)定。作為農(nóng)村土地制度核心的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營體制是整個農(nóng)村穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關系穩(wěn)定的基石，只有確立這種基石的地位，才能減少農(nóng)村土地糾紛，才能讓占總?cè)丝?5%的農(nóng)村穩(wěn)定，才能實現(xiàn)全社會的真正的穩(wěn)定。

再者，農(nóng)民大幅增收是可行的。解除對宅基地(也即農(nóng)村居民用地)使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，將為大幅增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入提供極有利的條件。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，我國農(nóng)村人均居民用地187平方米左右(城市約為100平方米左右) ，若按每平米土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格500元(當前城市平均地價都在1000元以上)和只轉(zhuǎn)讓其中的87平方米來測算，以及假定稅費和其他利益主體所獲收益共計占總轉(zhuǎn)讓價格的20%，則農(nóng)村居民人均可增收3.48萬元左右(數(shù)據(jù)顯示，2007年農(nóng)民人均純收入為4140元) ，則相當于農(nóng)民8年多的年收入。我國農(nóng)村住宅用地約為2億畝，但由于大量的農(nóng)民進入城市務工，當前，農(nóng)村“空心戶”和“空心村”已經(jīng)成為比較普遍的現(xiàn)象，數(shù)據(jù)顯示，目前農(nóng)村宅基地及房屋的閑置狀況大致為10%-15%左右。由此看來，農(nóng)村的宅基地不但集約化程度低，而且還有很大可開發(fā)空間。因此通過允許宅基地使用權(quán)的可流轉(zhuǎn)來增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入是可行的且條件是極為有利的。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的可流轉(zhuǎn)，不僅是指轉(zhuǎn)讓，還有出租和抵押功能等功能，實質(zhì)上是賦予其作為基礎性生產(chǎn)資料的更多的市場屬性，同樣就是實質(zhì)上增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

第三，實現(xiàn)有條件地區(qū)的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化。在有條件的地方，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，對于當前的中國是非常緊迫和必要的。在我國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員逐年減少、耕地的持續(xù)下降和我國糧食供需尚處緊平衡的背景下，要保持我國的糧食安全，就必須提高我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。然而，我國當前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率是非常低的，數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率只有美國的1%左右。因此我國迫切需要通過推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。美國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高也得益于其農(nóng)業(yè)規(guī)模化的大力推進，比如，1987-1997年間，美國的農(nóng)場數(shù)量壓縮了7%，但糧食產(chǎn)量是大幅增加的。此次的農(nóng)村土地改革，更多的體現(xiàn)在增加了土地承包經(jīng)營權(quán)試點的數(shù)目。

2 全面推進農(nóng)村土地改革面臨的突出問題

我國農(nóng)村土地改革一直都是在有條件的地區(qū)進行試點，但若改革進一步推開的話，則有兩個突出問題需要解決:一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的定價、交易主導權(quán)和利益分配問題;二是、糧食價格機制未理順，嚴重影響農(nóng)村土地承包權(quán)改革的成效。

2.1 土地承包使用權(quán)定價、交易和利益分配機制的問題

通過當前我國農(nóng)村土地征用中出現(xiàn)的種種問題，可以推想，在沒有解決好定價、交易和利益分配機制的公平性和合理性問題的情況下，在信息和社會資源上處在極大優(yōu)勢的城市政府或企業(yè)受讓農(nóng)村土地的過程中，農(nóng)民的利益很可能得不到很好的保護。另外地方各級政府當前財政缺口很大，他們從中肯定要層層分利，尤其是作為土地所有者的鄉(xiāng)村集體對土地流轉(zhuǎn)收益索取將是更大的。然而此次的農(nóng)村土地改革最大的一個原則就是，讓更多的留在農(nóng)民的手上，來促進農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

當前，對農(nóng)村土地征用的過程中，參與者主要有:農(nóng)民、村集體、地方政府(主要為城市的區(qū)一級政府)和開發(fā)商等，而主要是村集體來和地方政府來議價，而村集體有時在征地前就被上一級政府劃歸區(qū)一級政府了，那么定價、交易和利益分配自然而然就有地方政府來主導了(開發(fā)商和地方政府的利益基本上一致)，由此大部分利益流向了地方政府和開發(fā)商，這就當前普遍的“低征高賣”現(xiàn)象。據(jù)學者調(diào)查得知，被征地土地收益分配格局為:地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%。

2.2 糧食價格機制制約耕地承包權(quán)改革

我國推動農(nóng)村土地改革的一個重要目的是，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營從而提高我國的糧食安全。但是，當前種糧相對其他經(jīng)濟作物是低收益的，一旦轉(zhuǎn)包，那么由于資本的逐利性驅(qū)使，將耕地改為具有更高收益的用途的意愿是超強的，在當前國內(nèi)糧食供需緊平衡的情況下，如此勢必沖擊我國糧食安全。但是若不允許改變耕地用途，鮮有資金愿意參與耕地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)。如此耕地的承包權(quán)價格也將很難達到一個合理的水平。因此，沒有糧食價格機制的理順，想靠放開承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，來實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，其成效將是很小的。

3 促進農(nóng)村土地改革全面推行的財稅政策支持

3.1 全面推行省直管縣的財政管理體制，杜絕政府分利行為

按照當前相關法律規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權(quán)保留在村集體，其產(chǎn)權(quán)由縣級人民政府登記造冊的(當前城市的土地流轉(zhuǎn)基本是登記和流轉(zhuǎn)同在市級政府)，因此未來最有可能在縣級建立統(tǒng)一的交易市場，那么農(nóng)村土地的承包權(quán)或使用權(quán)的定價、交易市場和利益分配的主導權(quán)也將集中在縣級政府。為了切實實現(xiàn)整個流轉(zhuǎn)機制的公平性，筆者認為，當前較為切實可行的行動方案有:在加強省對縣在農(nóng)村土地改革方面的直管力度，成立中央級的\"三農(nóng)\"權(quán)益監(jiān)管機構(gòu);另一方面將省直管縣的財政管理體制試點推廣開，通過財政管理體制上的省直管縣，減少縣鄉(xiāng)一級事權(quán)與財力的不匹配，縮小縣鄉(xiāng)財政的缺口，削弱縣級政府在土地流轉(zhuǎn)中主動分利的動機，提高其中性地位，讓土地流轉(zhuǎn)收益更多地留在農(nóng)民手中。而從長期來看，流轉(zhuǎn)機制的公平性更需要政治體制改革和相關法律改進的配合，從而提高整個利益分配透明度和公平性。

3.2 加大國家財政對涉農(nóng)的專項補貼，理順糧食價格機制

在不允許改變耕地用途和維持現(xiàn)有糧食政策的前提下，要吸引資金愿意參與耕地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)必須進一步加大對農(nóng)業(yè)的支持力度，繼續(xù)增加對農(nóng)民的補貼，提高糧食最低收購價，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性。

我國的糧食流通、儲備和進出口均為國家所控制，尤其是糧食的收購價格一直由國家所主導，在國家農(nóng)業(yè)直補很難落實到農(nóng)民和國內(nèi)糧價明顯低于國際市場價格的時候(但同樣承受著巨大的農(nóng)業(yè)成本上升壓力)，從長期看，國家應該加快糧食價格機制的理順，這樣將極有利于促進農(nóng)村土地承包權(quán)的改革。

3.3 推出促進農(nóng)業(yè)合作社組織出現(xiàn)的稅收優(yōu)惠政策

中央應該推出更多的惠農(nóng)政策，包括為促使更多從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民合作組織的出現(xiàn)，對其企業(yè)所得稅的適當減免優(yōu)惠;另外對為農(nóng)民合作組織的投資提供資金的民間金融機構(gòu)的企業(yè)所得稅給予一定優(yōu)惠。這些政策將有助于促進農(nóng)業(yè)合作組織的規(guī)模化，從而推動農(nóng)業(yè)一體化進程，尤其是糧食的深加工，從而在一定程度上提高糧食的綜合收益，這在一定程度上也有助于推動農(nóng)村土地承包權(quán)的改革。

參考文獻

[1]黨國英.關于深化農(nóng)村土地制度改革的思考[J].國土資源，2005，(6).