轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能 推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革

摘要:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國的基層政權(quán)組織，是上級(jí)政府和村民的聯(lián)系紐帶。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革從20世紀(jì)80年代就開始了。這些改革在一定程度上促進(jìn)了我國的發(fā)展，但是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革還有很多問題待以解決，需要找到合適的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理道路。新公共服務(wù)理論是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理論。其理論的核心價(jià)值理念在于追求公共利益，強(qiáng)調(diào)政府的職能是服務(wù)而不是掌舵，應(yīng)該從新公共服務(wù)的視角出發(fā)，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革;新公共服務(wù);政府職能;體制;善治

中圖分類號(hào):D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1672-3198(2010)02-0054-02

1 研究的原因

2000年以來，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革作為推行農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套政策在全國范圍內(nèi)開展，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了撤鄉(xiāng)并縣、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和裁減人員、調(diào)整條塊關(guān)系等改革。雖然改革取得了一定的成就，但都是表面層次上的改革，而不是體制改革，沒有從根本上改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及運(yùn)行方式。在長期的管制型政府體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能沒有很好的定位，一味注重經(jīng)濟(jì)職能，直接包攬管理農(nóng)村的一切。

當(dāng)今西方國家也在積極探討政府改革的模式。由登哈特提出的新公共服務(wù)理論就是對(duì)政府改革道路探索的重要理論。所謂新公共服務(wù)，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理論，其理論的核心價(jià)值理念在于追求公共利益，強(qiáng)調(diào)政府治理的角色是服務(wù)而非導(dǎo)航，推崇公共服務(wù)精神，強(qiáng)調(diào)民主對(duì)話溝通協(xié)商基礎(chǔ)上的政府與民眾的合作信任和互動(dòng)共治。現(xiàn)階段我國正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國未來行政改革的主導(dǎo)趨向和目標(biāo)模式就是構(gòu)筑服務(wù)型政府，我們應(yīng)積極借鑒新公共服務(wù)理論，從新公共服務(wù)的視角來實(shí)現(xiàn)從管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。在這里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，主要承擔(dān)公共管理和公共服務(wù)功能，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制，為農(nóng)村做好公共服務(wù)，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的開展創(chuàng)造有利的條件。

2 研究對(duì)象——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的歷史概況和改革現(xiàn)狀

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的越位和缺位

我國當(dāng)前的政治、經(jīng)濟(jì)和文化社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期。由于我國新舊兩種體制摩擦的存在，政府還沒有完全擺脫既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的角色，政府往往不安于其位，出現(xiàn)越位、錯(cuò)位和缺位。我國在推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革時(shí)強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從傳統(tǒng)的以行政管理為主向以社會(huì)公共服務(wù)為主轉(zhuǎn)化，但是在實(shí)際操作層面上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能仍然是以行政為主，輕視公共服務(wù)，存在越位和缺位現(xiàn)象。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身確實(shí)擔(dān)負(fù)著很多的職能。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)黨委和政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，插手了許多本不屬于自身職權(quán)范圍的事情，甚至不惜使用不規(guī)范的公共權(quán)力手段。在改革過程中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了追求片面的經(jīng)濟(jì)增長或?yàn)榱烁愫谜児こ蹋瑹o視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，用行政命令直接插手本地農(nóng)民的生產(chǎn)和經(jīng)營，強(qiáng)迫農(nóng)民做出一些有違規(guī)律的事情。如果政府能把職能定位好，改變政事不分、政企不分和政社不分的局面，注重公共管理和公共服務(wù)職能，那么政府自身會(huì)“輕松”些，農(nóng)民也“高興”些。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)在公共管理和公共服務(wù)這一重要職能上是缺位的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)建設(shè)健全農(nóng)村公共設(shè)施，發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)，建立健全農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)體系，健全公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和完成義務(wù)教育，提供公共產(chǎn)品等職能，但在改革過程中，這些工作并沒有很好的落到實(shí)處。

2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人員雜多

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革推行至今，雖然一直強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減人員，但實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的人員依然眾多。2004年中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展報(bào)告指出，據(jù)有關(guān)部門對(duì)我國1020個(gè)有代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為16個(gè)，人員平均數(shù)為58人，超過正常編制的2-3倍;平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬單位為19個(gè)，人員達(dá)到290余人，超編嚴(yán)重。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)中是否設(shè)置對(duì)應(yīng)上級(jí)撥款單位的機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T是上級(jí)官員是否考慮資金撥付的重要因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)為了獲得資金撥付就不得不擴(kuò)大規(guī)模了，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員臃腫的一個(gè)重要原因。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫和人員雜多是整個(gè)行政體制的問題，根源于制度的弊端。

2.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)重的財(cái)政困難

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的事權(quán)和財(cái)權(quán)是不統(tǒng)一的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的任務(wù)重、事情雜多，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)是十分有限甚至是不足的。農(nóng)業(yè)稅的取消對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的財(cái)政收入尤其是一個(gè)十分嚴(yán)重的打擊。以工業(yè)收入為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所受的影響還不是很嚴(yán)重，但是對(duì)于以農(nóng)業(yè)收入為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，當(dāng)農(nóng)業(yè)稅免征后，他們的財(cái)政收入幾近于零，每天舉債度日，只能靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付來接濟(jì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)財(cái)政困難有一部分是由于機(jī)構(gòu)臃腫、人員雜多造成的，但有一部分原因是體制造成的。黨國英認(rèn)為，省以下未能真正按照分稅制的原則理順財(cái)政關(guān)系才可能是縣鄉(xiāng)財(cái)政體制困難的直接原因，縣鄉(xiāng)財(cái)政體制運(yùn)轉(zhuǎn)問題的根子在縣鄉(xiāng)公共管理體制本身。

3 解決思路——改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制、轉(zhuǎn)變政府職能

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革自推行以來取得了一定的成績，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在改革的推動(dòng)下進(jìn)行了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)﹑裁減人員和調(diào)整條塊關(guān)系等改革，但這些改革措施不足以從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題。有小部分地方只是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革表面化，作為上級(jí)的一種任務(wù)來執(zhí)行，而沒有從深層次來探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)前存在困難的原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的難題就像雪球一樣越滾越大。通過深入分析，我們可以發(fā)現(xiàn)體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)眾多問題出現(xiàn)的根源。從根本上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中展現(xiàn)出來的種種問題，主要不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本人的問題，而是政府體制問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革未來的重點(diǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，尤其是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來組織體制、功能定位及運(yùn)轉(zhuǎn)方式，建立“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制”，建構(gòu)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的鄉(xiāng)村治理體系和服務(wù)體系。

在此，筆者認(rèn)為可以借鑒新公共服務(wù)的理論，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，徹底改革現(xiàn)存鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。

3.1 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的良好定位

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)，政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵。在他們看來，公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，他們的工作重點(diǎn)既不應(yīng)該是為政府航船掌舵，也不應(yīng)該是為其“劃槳”，而應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)。傳統(tǒng)體制下，我國實(shí)行的是管制型政府，注重行政管理和行政權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府注重執(zhí)行和完成上級(jí)下達(dá)的命令，而在某種程度上忽視了農(nóng)民的真正需求，搞了很多形式主義的東西，存在嚴(yán)重的越位和缺位現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變好政府職能，以農(nóng)民為工作重心，而不能以應(yīng)付上級(jí)命令和任務(wù)為中心，切實(shí)做到一切為了農(nóng)民、一切從農(nóng)民出發(fā)，大力實(shí)行公共管理和公共服務(wù)，建立和完善農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施，健全農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)體制和社會(huì)保障制度，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活提供咨詢和指導(dǎo)，給農(nóng)民的出路和生產(chǎn)活動(dòng)提出很好的建議。

3.2 推動(dòng)縣市政府機(jī)構(gòu)改革，發(fā)揮農(nóng)民自主性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府弊病的根源在于體制，要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革這項(xiàng)艱巨的任務(wù)，不能只停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一層，而應(yīng)該進(jìn)行整個(gè)社會(huì)、整個(gè)行政體制的全方位改革。從根本上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革需要兩個(gè)方面的互動(dòng):一方面，需要與縣市地方政府改革互動(dòng)，需要整個(gè)政府體系改革的適應(yīng)，特別是縣鄉(xiāng)之間，如何劃分權(quán)力，分開責(zé)任，界定活動(dòng)邊界，需要做很多工作;另一方面，還要與村莊農(nóng)民互動(dòng)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)是我國基層政權(quán)組織，對(duì)上承接大量的行政指令和行政行為;對(duì)下又承擔(dān)著聯(lián)系農(nóng)民、服務(wù)農(nóng)民的重任。國家權(quán)力的運(yùn)作形式?jīng)Q定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作異常繁復(fù)和艱難。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不能只局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級(jí)政權(quán)的改革，在精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，應(yīng)該對(duì)縣市政府進(jìn)行改革，轉(zhuǎn)變縣市機(jī)構(gòu)的職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和裁減人員，重新設(shè)置縣市的有關(guān)機(jī)構(gòu)，使縣級(jí)事務(wù)管理公開化和民主化，加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)工作的管理和監(jiān)督。

在加強(qiáng)縣市級(jí)政權(quán)改革的同時(shí)，我們應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村民主，加強(qiáng)村民自治建設(shè)。目前我國鄉(xiāng)村社會(huì)中村民的民主發(fā)展得還不完善，農(nóng)民的自治意識(shí)和能力都還不是很強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在很多時(shí)候都是一刀切，沒有充分發(fā)揮村民民主和自治。隨著我國基層民主建設(shè)的推進(jìn)和加強(qiáng)，我們應(yīng)充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，鼓勵(lì)農(nóng)民參與政府管理，并為其提供合適的參與渠道，充分發(fā)揮基層民主。同時(shí)，還要鼓勵(lì)農(nóng)村公民社會(huì)組織的建立和發(fā)展。

3.3 解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難難題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政問題在農(nóng)業(yè)稅取消后變得更為嚴(yán)峻。首先，要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)力。其次，要發(fā)展和完善財(cái)政體制，加大中央的轉(zhuǎn)移支付力度和范圍，建立規(guī)范和科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度。完善分稅制財(cái)政體制，建立規(guī)范和科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解困的根本所在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是需要成本的，裁減的人員的再分流和安置也是需要支付成本的，這些成本壓力不能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)來承擔(dān)，中央必須提供足夠的財(cái)政資金，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，確保基層政權(quán)的正常運(yùn)行。再次，要進(jìn)一步精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。最后，要消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性目標(biāo)。趙樹凱指出，由于生存困境和體制缺陷的交互作用，鄉(xiāng)村基層組織作為公共權(quán)力部門，自利性目標(biāo)在一定程度上取代了公共目標(biāo)，為公眾目標(biāo)工作演變成為自己工作。在改革中，應(yīng)該盡一切能力消除這種自利性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)工作都要以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，追求公共利益的最大化實(shí)現(xiàn)。

3.4 發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民群眾的素質(zhì)

我國鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展得還不是很完善，村民文化素質(zhì)普遍低下，未形成獨(dú)特的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化。有些鄉(xiāng)村干部的文化水平和各方面的素質(zhì)也不是很高，這些都在一定程度上影響著改革的成效。農(nóng)民的文化水平和精神素養(yǎng)提高了，才能有很好的民主意識(shí)和參政要求;鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只有在自身能力比較高的前提下才能為農(nóng)民服務(wù)，為農(nóng)村建設(shè)做好工作。如果改革只注重物質(zhì)形式方面的東西，而忽視精神方面的配套設(shè)施的建設(shè)和改革，那改革的成效就很小了。

參考文獻(xiàn)

[1]馬曉河，武翔寧.中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2006，(02).