義務(wù)教育學(xué)校績效工資改革一年回眸

按照國務(wù)院的部署，從2009年1月1日起，全國義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資制度，使義務(wù)教育學(xué)校教師平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平。至2010年春節(jié)前夕，在數(shù)百萬中小學(xué)教師的積極參與中，各省、自治區(qū)、直轄市的義務(wù)教育學(xué)校首先兌現(xiàn)了占70%的基礎(chǔ)性績效工資，繼而在績效考核后陸續(xù)兌現(xiàn)了占30%的獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資。

教師績效工資的來龍去脈

這項(xiàng)政策出自2008年年底由國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過的《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)。其中的亮點(diǎn)有二:一是在資金保障上，要按照管理以縣為主、經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌、中央適當(dāng)支持的原則，確保實(shí)施績效工資所需資金落實(shí)到位。二是在分配原則上，核心是多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬，重點(diǎn)向一線教師、骨干教師和作出突出成績的其他工作人員傾斜，同時(shí)對(duì)義務(wù)教育學(xué)校離退休人員發(fā)放生活補(bǔ)貼。

據(jù)教育部發(fā)布的《國家教育督導(dǎo)報(bào)告2008》顯示，我國義務(wù)教育階段教師工資，曾在上世紀(jì)90年代初期出現(xiàn)過被拖欠的情況。其間，中央政府從完善教師工資保障制度入手，實(shí)行教師工資縣級(jí)統(tǒng)籌，并加大轉(zhuǎn)移支付力度，從根本上解決了拖欠教師工資的問題，確保了教師基本工資按時(shí)足額發(fā)放。然而，義務(wù)教育階段教師的平均工資水平普遍偏低的境況并沒有得到明顯改善。

在此后全國性的工資制度改革中，中小學(xué)教師的工資主要由兩部分構(gòu)成:一是固定工資，由財(cái)政買單;二是績效工資，由學(xué)校自籌。2006年，全國小學(xué)教師人均工資收入比2002年增長了58.2%，初中教師增長了63.2%。可是這個(gè)一度使教師待遇有所提高的工資制度卻逐漸走入了死胡同。究其原因，一是由于學(xué)校的創(chuàng)收能力迥異，各校的績效工資數(shù)額差距越拉越大;二是由于創(chuàng)收的壓力，致使學(xué)校不規(guī)范收費(fèi)及出租房屋等問題普遍存在，從而影響了義務(wù)教育整體教學(xué)質(zhì)量的提高。

這一次義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施的國家事業(yè)單位崗位績效工資制度，其崗位績效工資由崗位工資、薪級(jí)工資、績效工資、(特殊崗位及艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū))津貼補(bǔ)貼四部分組成，其中崗位工資和薪級(jí)工資為基本工資。績效工資是收入中“活的部分”，它作為發(fā)揮工資激勵(lì)導(dǎo)向作用的重要手段，要求充分體現(xiàn)學(xué)校工作特點(diǎn)，以工作人員的實(shí)績和貢獻(xiàn)為依據(jù)，堅(jiān)持多勞多得的原則，適當(dāng)拉開分配差距。義務(wù)教育學(xué)校績效工資總量的70%作為基礎(chǔ)性部分，一般按月發(fā)放。其余的30%作為獎(jiǎng)勵(lì)性部分，由學(xué)校按照規(guī)范的程序和辦法自主分配，一般按學(xué)期或?qū)W年發(fā)放。

“那些年教師的工資是一校一個(gè)辦法。”北京市教委副主任羅潔認(rèn)為，實(shí)施績效工資有利于規(guī)范教師工資，調(diào)動(dòng)教師的積極性。

區(qū)縣財(cái)政不曾承受之重

北京市率先啟動(dòng)績效工資改革的朝陽區(qū)，2008年事業(yè)單位的年平均績效工資是3.16萬元，轄區(qū)內(nèi)有義務(wù)教育學(xué)校235所，其中155所學(xué)校的教師年均績效工資達(dá)不到這一水平。區(qū)財(cái)政從2009年起，按這個(gè)年人均標(biāo)準(zhǔn)撥付數(shù)億元專項(xiàng)資金用于發(fā)放教師的績效工資。區(qū)教委主任滕國清坦承，實(shí)施績效工資改革的最大受益者，將是轄區(qū)內(nèi)偏遠(yuǎn)農(nóng)村及部分不具備創(chuàng)收條件的中小學(xué)的教師。

上海市某區(qū)教育局一位副局長透露，實(shí)施績效工資改革，該區(qū)財(cái)政每年要撥付1.2億元。早在1998年，上海的一項(xiàng)教育管理體制改革，就把義務(wù)教育投入的責(zé)任下放到區(qū)級(jí)財(cái)政，結(jié)果地處市周邊的一些財(cái)力薄弱的區(qū)難以承受重負(fù)。用市政協(xié)委員、華東師大二附中副校長張大同的話說，“各區(qū)投入的不均衡造成了事實(shí)上的教育不公平”。他認(rèn)為“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由‘省級(jí)統(tǒng)籌’勢(shì)在必然”。

而在20世紀(jì)80年代就把1000多所學(xué)校“下放”到了區(qū)縣的南京市，區(qū)縣級(jí)財(cái)政同樣感到力不從心。南京市教育局局長徐傳德介紹，全市財(cái)政“城區(qū)強(qiáng)而郊縣弱”的二元結(jié)構(gòu)特點(diǎn)明顯，整個(gè)教育系統(tǒng)在2001年開始實(shí)行“市級(jí)統(tǒng)籌”:市財(cái)政每年拿出一部分城市教育附加費(fèi)，通過轉(zhuǎn)移支付的方式支持財(cái)力薄弱區(qū)縣的農(nóng)村教育。這筆錢約占全市城市教育附加費(fèi)的40%，年總額達(dá)到1.5億元。“堅(jiān)持同等享受的基礎(chǔ)上向農(nóng)村教育傾斜;向薄弱學(xué)校傾斜;向能干事、會(huì)干事的學(xué)校傾斜”，這是南京市為這項(xiàng)有著專門賬戶的公共教育投入確定的原則。盡管這一做法事實(shí)上突破了城市教育附加費(fèi)的使用規(guī)定。

“區(qū)縣財(cái)政更愿意把資金投入到高中階段教育尤其是重點(diǎn)高中。”張大同委員認(rèn)為，這種傾向是由法定的義務(wù)教育的無差異性產(chǎn)生的。因?yàn)閷?duì)重點(diǎn)高中的投入不僅效果明顯，而且也頗受市場(chǎng)需求的追捧。在這種情況下，要推行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的省級(jí)統(tǒng)籌相當(dāng)困難。上海市一直在做著這方面統(tǒng)籌的努力，但一直沒能取得突破性進(jìn)展。他希望，省級(jí)政府應(yīng)該定出義務(wù)教育投入的基本標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)低于財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)縣，由中央和省級(jí)財(cái)政通過建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)助制度給予財(cái)政支持。

經(jīng)過一年的不懈努力，體現(xiàn)“經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌、中央適當(dāng)支持”原則的實(shí)施績效工資所需資金終于到位。截至2009年年底，全國各省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)在各自出臺(tái)的《義務(wù)教育學(xué)校績效工資實(shí)施意見》中，具體落實(shí)了本地義務(wù)教育學(xué)校績效工資標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)及分配導(dǎo)向等關(guān)鍵問題。這標(biāo)志著義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資工作的制度框架基本成型。

大有文章可做的“績效”

國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注義務(wù)教育學(xué)校教師績效工資制度的實(shí)施，因?yàn)樗P(guān)系到我國義務(wù)教育的發(fā)展方向。績效工資，就是按成績和效益計(jì)算工資，給予報(bào)酬。雖然國務(wù)院有“堅(jiān)持多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬”的原則，但在考核層面卻可能有多種表述。比如如果僅限于看一個(gè)班的平均成績，看一個(gè)學(xué)科在當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一測(cè)試中的排名，看學(xué)生的各種獲獎(jiǎng)，就會(huì)向升學(xué)率、學(xué)生考分、學(xué)科競賽傾斜。如此“優(yōu)績優(yōu)酬”，優(yōu)秀教師就會(huì)向“優(yōu)質(zhì)學(xué)校”聚集，而薄弱學(xué)校的教師，就會(huì)成為因普遍的低工資而矛盾集中的群體，從而嚴(yán)重影響到義務(wù)教育的健康發(fā)展。

從教育公平的角度，實(shí)施義務(wù)教育績效工資，應(yīng)該有全新的“績效”觀。依照國務(wù)院的《指導(dǎo)意見》，教育部規(guī)定對(duì)績效的考核要按素質(zhì)教育的目標(biāo)要求，合理考慮教學(xué)效果和學(xué)生的學(xué)習(xí)成績，但不得把升學(xué)率作為考核目標(biāo);考核辦法和分配辦法必須在本校公開，絕不能暗箱操作。

浙江省教育廳副廳長何杏仁認(rèn)為，2006年實(shí)施的新《義務(wù)教育法》明確規(guī)定了“教師平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平”。這是核定義務(wù)教育教師績效工資總體水平的基本依據(jù)。浙江省在基礎(chǔ)性績效工資項(xiàng)目設(shè)置上，有生活補(bǔ)貼、崗位津貼、教(工)齡補(bǔ)貼、班主任津貼和農(nóng)村任教津貼五個(gè)項(xiàng)目，體現(xiàn)了各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異、崗位要求的差異以及重點(diǎn)向班主任、向農(nóng)村教師傾斜的政策導(dǎo)向。在獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資分配上，設(shè)置了考核獎(jiǎng)、超課時(shí)(工作量)津貼、教育教學(xué)成果獎(jiǎng)勵(lì)、名優(yōu)教師獎(jiǎng)勵(lì)等項(xiàng)目，體現(xiàn)了多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬。

成都市溫江區(qū)就是按照這樣的考核辦法，于2010年1月底兌現(xiàn)了全區(qū)2470多名教師的獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資。該區(qū)教育局局長胡德福介紹，全區(qū)義務(wù)教育學(xué)校教師的績效工資收入是實(shí)施前的2.5倍，(其中向農(nóng)村教師、骨干教師、班主任的傾斜幅度為每月100元~1500元)年收入超過了公務(wù)員。

四川省瀘州市納溪區(qū)合面鎮(zhèn)中學(xué)是一所偏遠(yuǎn)、貧困地區(qū)的農(nóng)村學(xué)校。校長陳斌告訴記者，也是按照這樣的考核辦法，教師們2009年年底都拿到了績效工資。這是他們?nèi)谓桃詠砉べY最大幅度的一次提升。最優(yōu)秀的、工作量最大的班主任教師的工資達(dá)到了7000元，一線骨干教師達(dá)到了5000元。

義務(wù)教育必須均衡發(fā)展，這是新《義務(wù)教育法》明確規(guī)定的。對(duì)此，上海交通大學(xué)教授熊丙奇的解讀是:均衡發(fā)展也意味著實(shí)施績效工資要縮小區(qū)域內(nèi)各校之間相同職級(jí)教師的收入差距。也就是說，以省級(jí)統(tǒng)籌的義務(wù)教育學(xué)校績效工資，在全省范圍各校之間要基本相同，否則會(huì)導(dǎo)致教師的非正常流動(dòng)。

在法國，教師工資均由中央財(cái)政統(tǒng)籌，所有義務(wù)教育學(xué)校教師，職級(jí)相同者在不同學(xué)校的工資待遇都是一樣的。至于績效工資向貧困地區(qū)及農(nóng)村學(xué)校教師傾斜的做法，發(fā)達(dá)國家為推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展莫不如此。這種傾斜，有利于形成農(nóng)村學(xué)校對(duì)優(yōu)秀教師的吸引力，留住優(yōu)秀教師，也為教師輪換流動(dòng)制度的完善奠定了基礎(chǔ)。

化解矛盾增強(qiáng)認(rèn)同感

“實(shí)施績效工資的過程并非一帆風(fēng)順。”四川省教育工委副書記王曉都對(duì)此深有體會(huì)。他認(rèn)為，在過去的一年中，一些地方出現(xiàn)過爭議，原因之一在于政策宣傳解讀不夠充分，有關(guān)配套措施不夠完善，乃至細(xì)化實(shí)施方案的過程不夠公開、透明、民主。如果沒有讓所有教師對(duì)績效工資的考核心悅誠服，校長的工作就不會(huì)相對(duì)順利。

由誰來評(píng)定績效，是績效工資制度能否得到有效實(shí)施的關(guān)鍵所在。熊丙奇教授在一篇博文中說:上海實(shí)行績效工資中存在的爭議，多因沒有真正發(fā)揮教師委員會(huì)的作用(或者校內(nèi)根本就沒有這樣的機(jī)構(gòu))而起，比如某中學(xué)教代會(huì)成員全是干部，包括班主任、教研組長、德育處主要負(fù)責(zé)人等，而約占全校教師總數(shù)55%的一線普通教師竟無一人入選。更荒謬的是，這些教代會(huì)代表是兩年前沒有經(jīng)過唱票和開票就產(chǎn)生的，他們通過的考核方案根本不可能反映一線普通教師的呼聲。

“實(shí)施義務(wù)教育學(xué)校績效工資不能簡單按照職務(wù)等級(jí)的高低進(jìn)行平均分配。”胡德福局長強(qiáng)調(diào)，應(yīng)該體現(xiàn)教師的工作量和實(shí)際貢獻(xiàn)。因此，“公開、民主、科學(xué)”在實(shí)施績效工資分配改革中不斷被提到。他向記者介紹，教師的有些工作確實(shí)難以量化，且效果不能馬上顯現(xiàn)。不少學(xué)校立足校情，一次次召集教師代表研究學(xué)校的具體實(shí)施方案和考核辦法，上下結(jié)合，反復(fù)討論，比如與年度考核相結(jié)合，定性與定量相結(jié)合，教師自評(píng)與學(xué)科組評(píng)議、年級(jí)組評(píng)議、考核組評(píng)議相結(jié)合，以求制定出比較具有可操作性的績效考核辦法。

鄭州市在實(shí)施新工資方案時(shí)，向廣大教師明確說明，義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資不能簡單理解為“漲工資”，而是通過更加科學(xué)、合理、公平地考核績效，加大向一線教師、骨干教師傾斜的力度，改變以往教師工作“干好、干壞、干多、干少一個(gè)樣”的狀況。“績效工資改革必須與對(duì)學(xué)校教師的考核辦法相結(jié)合才能順暢實(shí)施，因此，績效工資改革之前必須要經(jīng)過‘對(duì)學(xué)校教師工作業(yè)績究竟如何評(píng)價(jià)’的充分討論，才可能使考核辦法具有可操作性。”這是河南省第二實(shí)驗(yàn)中學(xué)校長李涵的體會(huì)。

“根據(jù)國家政策規(guī)定，義務(wù)教育學(xué)校校長的績效工資由主管部門根據(jù)對(duì)校長的考核結(jié)果統(tǒng)籌考慮確定。校長不參與學(xué)校內(nèi)部獎(jiǎng)勵(lì)績效工資分配，從而為校長在校內(nèi)分配中保持客觀公正創(chuàng)造了條件。”教育部人事司副司長呂玉剛認(rèn)為，關(guān)鍵是處理好校長和教師績效工資水平的關(guān)系，以及不同學(xué)校校長之間績效工資水平的關(guān)系。

把法律落實(shí)到政策層面

陳斌校長用“歡欣鼓舞”形容受益于績效工資改革的教師的心情令人記憶猶新:允許優(yōu)秀教師的工資比校長高;一線教師中轉(zhuǎn)行的、報(bào)考公務(wù)員的明顯少了;原來誰也不愿當(dāng)班主任，現(xiàn)在學(xué)校有28位教師主動(dòng)申請(qǐng)當(dāng)班主任，而且有了敢于按揭買房子、買車的教師。績效工資改革增強(qiáng)了教師的幸福感，提高了教師的社會(huì)地位，不僅穩(wěn)定了教師隊(duì)伍，還有大學(xué)畢業(yè)生到學(xué)校應(yīng)聘了……

“建立科學(xué)合理的考核和分配制度，需要符合教育教學(xué)規(guī)律和教師職業(yè)特點(diǎn)，需要平衡校長、管理人員、一線教師、后勤人員等各類人群的利益關(guān)系，在當(dāng)前和今后一段時(shí)間還要繼續(xù)探索。”何杏仁副廳長道出了義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資制度中一道公認(rèn)的難題。這關(guān)系到能否在政策層面真正起到吸引和鼓勵(lì)各類優(yōu)秀人才長期從教、終身從教的作用。

許多國家對(duì)義務(wù)教育學(xué)校教師的評(píng)價(jià)主體主要是社區(qū)，而我國一直以來都是行政領(lǐng)導(dǎo)，行政領(lǐng)導(dǎo)往往看重升學(xué)率這個(gè)結(jié)果。實(shí)施績效工資，如果有健全的教師委員會(huì)和家長委員會(huì)的參與，就完全可以制定出既符合現(xiàn)實(shí)，又能體現(xiàn)對(duì)教師績效考察的合理標(biāo)準(zhǔn)，并且公平、公正地執(zhí)行。在浙江省嘉興市，考核教師的辦法需要由教代會(huì)通過。在重慶市永川區(qū)，還進(jìn)一步規(guī)范了教代會(huì)的人員構(gòu)成及其比例。

“教育需要評(píng)價(jià)主體的多元化，其中家長和學(xué)生應(yīng)當(dāng)占有相當(dāng)?shù)臋?quán)重。完善評(píng)價(jià)教師的過程也是提升我們教育思想的過程。”重慶市教育工委書記彭智勇說，“我們應(yīng)當(dāng)擁有寬容的心態(tài)，讓時(shí)間見證我們的思考。”

“績效工資的實(shí)施是把法律規(guī)定落實(shí)到政策層面。”呂玉剛副司長強(qiáng)調(diào)，保障義務(wù)教育學(xué)校教師的收入水平，體現(xiàn)了政府的依法行政，也是教師隊(duì)伍建設(shè)的一次重大改革。重慶市在全國各省(區(qū)、市)中率先上報(bào)了義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施績效工資方案、率先獲得批復(fù)、率先兌現(xiàn)到位。浙江省在2008年已經(jīng)提高了農(nóng)村教師任教津貼(60元~400元不等)的基礎(chǔ)上，完成了108個(gè)縣(市、區(qū))的績效工資兌現(xiàn)。盡管“爬坡提速”是四川省2009年的工作背景，省財(cái)政仍投入了26.74億元專項(xiàng)補(bǔ)助資金，加上中央財(cái)政補(bǔ)助的7.88億元，滿足了績效工資改革的需要。

改革需要建立新的平衡。從前些年國家不定期地為教師“漲工資”，到這一次績效工資長效機(jī)制的建立，政府撥款確保工資及時(shí)發(fā)放，并以公務(wù)員工資水平作比照，以保證教師工資在社會(huì)各行業(yè)中的較高水平。實(shí)施績效工資的里程碑意義不言而喻。

教育部的追蹤調(diào)研表明，績效工資改革實(shí)施的第一年，不同區(qū)縣之間、同一城市市直與區(qū)屬學(xué)校之間的水平差距較大的問題依然存在。顯然，只有針對(duì)新情況、新問題，不斷完善績效工資制度，才能使義務(wù)教育學(xué)校教師職業(yè)的吸引力持續(xù)增強(qiáng)，從而最終實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡、良性發(fā)展的目的。

(責(zé) 編 子 君)