農(nóng)村征地中政府責(zé)任的缺失與加強(qiáng)

〔摘要〕近年來，在農(nóng)村土地征用過程中，暴露出一些突出問題，產(chǎn)生這些問題的重要原因是一些地方政府責(zé)任的缺失，主要表現(xiàn)為：征地制度不健全，宣傳不到位，角色錯(cuò)位，監(jiān)管不力。加強(qiáng)政府在農(nóng)村征地中的責(zé)任，應(yīng)健全征地相關(guān)法律制度，加強(qiáng)征地宣傳工作，準(zhǔn)確定位政府角色，加強(qiáng)監(jiān)管和監(jiān)督。

〔關(guān)鍵詞〕農(nóng)村征地，失地農(nóng)民，政府責(zé)任

〔中圖分類號〕D638〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2010）05-0118-03

近年來，農(nóng)村土地被大量征用，由此也帶來了一些突出問題，特別是失地農(nóng)民利益受到損害，影響到農(nóng)村的穩(wěn)定。造成這種狀況的原因是復(fù)雜的，其中，一些地方政府在征地過程中沒有盡到自身責(zé)任是重要原因之一。因此，維護(hù)失地農(nóng)民利益必須切實(shí)加強(qiáng)政府在農(nóng)村征地中的責(zé)任。

一、農(nóng)村征地中政府責(zé)任缺失的主要表現(xiàn)

當(dāng)前，農(nóng)村征地中的政府責(zé)任缺失主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）制度不健全。主要是指有關(guān)農(nóng)村征地的相關(guān)法律制度不健全、不配套，存在制度混亂的現(xiàn)象。

首先，表現(xiàn)為現(xiàn)行征地制度存在諸多缺陷 〔1 〕：一是土地實(shí)際歸屬不明確；二是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、不科學(xué)；三是征地范圍界定不明確，“公共利益”被濫用；四是土地收益分配安排不夠明確；五是征地程序不夠合理，農(nóng)民參與程度低；六是戶籍制度依舊損害失地農(nóng)民的權(quán)益。正因?yàn)楝F(xiàn)行征地制度存在這些缺陷，使得征地制度很難真正實(shí)現(xiàn)原預(yù)設(shè)目標(biāo)，失地農(nóng)民的利益得不到很好保護(hù)。

其次，表現(xiàn)為征地工作程序某些環(huán)節(jié)缺失或失范。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制度的要求，征地工作程序應(yīng)包括告知征地工作要求和征地情況、確定征地范圍和調(diào)查結(jié)果、組織聽證、進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)拳h(huán)節(jié)。在實(shí)際工作中，這些征地工作程序并未被很好遵循。中共武漢市委黨校“農(nóng)民失地問題”課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：“據(jù)該組（武漢市江夏區(qū)豹鎮(zhèn)豹山村第五組）村民反映，這些環(huán)節(jié)未得到全面規(guī)范地實(shí)施，相關(guān)工作與處理結(jié)論，大多由少數(shù)人‘暗箱’操作，由此產(chǎn)生了諸如征地與補(bǔ)償?shù)拿麑?shí)不符。由操作層面與受補(bǔ)人的認(rèn)知差異等引發(fā)的矛盾與問題，致使操作層面的經(jīng)辦人與征地農(nóng)戶發(fā)生糾紛和斗毆的現(xiàn)象多次發(fā)生。” 〔2 〕可以這樣說，征地工作程序中的某些環(huán)節(jié)缺失或失范現(xiàn)象，是導(dǎo)致征地過程出現(xiàn)這樣或那樣問題的重要根源。

再次，征地后的相關(guān)配套制度如社會(huì)保障制度、就業(yè)制度等不健全。近年來，對失地農(nóng)民的安置方法，主要有貨幣安置、就業(yè)、發(fā)放生活費(fèi)或農(nóng)轉(zhuǎn)非等。這些安置方法如果單獨(dú)使用，可能會(huì)存在這樣或那樣的缺陷。如：從貨幣安置來看，“采取一次性貨幣補(bǔ)償安置方式，是解決問題的有效辦法”， 〔3 〕但這種安置辦法的缺陷為：一旦一次性貨幣補(bǔ)償款被用完，失地農(nóng)民就無法生存和發(fā)展。就業(yè)安置法對于年輕力壯的年輕人吸引力不是很強(qiáng)，但對于將要失去或已經(jīng)失去勞動(dòng)能力的老年人來說，這是不錯(cuò)的選擇。從這個(gè)意義上來說，對失地農(nóng)民的安置是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。這就要求健全有關(guān)失地農(nóng)民的保障制度。當(dāng)前，針對失地農(nóng)民的就業(yè)制度、社會(huì)保障制度和戶籍制度等不健全不完善，還沒有形成全國性的針對失地農(nóng)民的就業(yè)制度、社會(huì)保障制度和戶籍制度，有的地方嘗試著去建立這些制度，有的地方根本沒有做。這些配套制度的缺失或不完善，加大了解決農(nóng)民失地問題的難度。

（二）宣傳不到位。宣傳缺位是指有些地方政府及其相關(guān)部門沒有將征地工作及相關(guān)政策措施及時(shí)向相對人進(jìn)行宣傳，失地農(nóng)民獲取的相關(guān)信息極少，導(dǎo)致政府及相關(guān)部門與失地農(nóng)民溝通不暢，甚至發(fā)生矛盾或沖突。

中共武漢市委黨校“農(nóng)民失地問題”課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：“該組（武漢市江夏區(qū)豹鎮(zhèn)豹山村第五組）絕大多數(shù)農(nóng)民既不知道當(dāng)時(shí)征地的政策法規(guī)（如征地的性質(zhì)差異及補(bǔ)償安置的項(xiàng)目、方式、標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算方法等），又缺乏體現(xiàn)當(dāng)事人知情權(quán)、訴求權(quán)等合法權(quán)益的形式與渠道，由此使他們普遍產(chǎn)生了強(qiáng)烈的受欺騙、合法權(quán)益受損害和被剝奪的感受。這種心態(tài)不僅使征地工作難以形成共識和合力，而且還多次引發(fā)村民集體阻止工程施工，并不止一次地發(fā)生過流血沖突事件。” 〔2 〕 2010年7月17日大河網(wǎng)報(bào)道，在既沒有貼出拆遷公告和協(xié)商補(bǔ)償問題、也沒有出示行政裁決和拆遷許可證的情況下，河南省信陽市息縣近十戶村民房屋被城建監(jiān)察大隊(duì)強(qiáng)行推倒，部分村民無家可歸，而房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為每平方米41元人民幣。當(dāng)?shù)卣倪@種做法，使得失地農(nóng)民更加傷心，對政府喪失信任。這是很危險(xiǎn)的征地行為。

（三）角色錯(cuò)位。角色錯(cuò)位，是指政府在征地過程中沒有實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)化而扮演了別的角色。在實(shí)踐中這種角色錯(cuò)位有兩種表現(xiàn)：

其一，職能錯(cuò)位。一般而言，政府在征地過程中應(yīng)該處于中立位置，主要是出臺相關(guān)征地政策措施，完善征地工作程序，協(xié)調(diào)需要用地者與土地出讓者的利益關(guān)系。但實(shí)際上，一些地方政府在征地過程中處于主導(dǎo)和控制的地位，起著主宰作用。這樣就容易與失地農(nóng)民發(fā)生沖突或矛盾，這也與現(xiàn)行的征地制度有關(guān)。農(nóng)民對土地沒有所有權(quán)只有經(jīng)營使用權(quán)，政府代表國家（村代表集體）擁有土地所有權(quán)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定可以向擁有土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民收回土地，但不是無償收回，而是給予一定的補(bǔ)償。一旦土地賠償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到失地農(nóng)民的心理預(yù)期，或者迫于上級政府的壓力，下級政府利用手中的權(quán)力未經(jīng)農(nóng)民同意而征撥了他們的土地時(shí)，失地農(nóng)民與政府之間的矛盾或沖突必然發(fā)生。

其二，立場錯(cuò)位。按照現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定，土地一級市場由政府壟斷，農(nóng)民可以流轉(zhuǎn)但不能擅自更改土地的用途，若要更改土地用途需經(jīng)政府批準(zhǔn)。在這一過程中，政府應(yīng)站在維護(hù)農(nóng)民和開發(fā)商雙方利益的立場上，但有的地方政府為了招商引資卻完全站在開發(fā)商或引資商的立場上，這極有可能侵犯失地農(nóng)民的利益。政府的這種行為實(shí)屬于角色錯(cuò)位。

（四）監(jiān)管不力。政府在征地過程中常出現(xiàn)監(jiān)管缺位的情況，主要表現(xiàn)為：

首先，政府在征地過程中的監(jiān)管檢查機(jī)制不完善。其主要表現(xiàn)為:“在實(shí)際征地和安置補(bǔ)償工作中，由于監(jiān)督檢查機(jī)制不完善，不斷有違法征地和侵害農(nóng)民合法權(quán)益的事件發(fā)生。一些地區(qū)違反法律規(guī)定濫用征地權(quán)，強(qiáng)行征用農(nóng)村集體土地；一些地區(qū)為了增加土地收益或增加招商引資吸引力，肆意壓低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有的地方甚至層層截留、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)，致使失地農(nóng)民長期得不到合理補(bǔ)償安置。有的對農(nóng)民的地上附著物缺乏公正評估，未協(xié)商一致就強(qiáng)行拆壞農(nóng)民房屋。農(nóng)民無處申述，要么忍氣吞聲，要么連續(xù)上訪，這是近年來土地案件大幅上升的主要原因。” 〔4 〕

其次，一些開發(fā)商不按照相關(guān)規(guī)定開展工作，侵害了失地農(nóng)民的利益，但政府沒有發(fā)揮監(jiān)管作用。比如開發(fā)商沒有按照征地或拆遷的相關(guān)規(guī)定，沒有與農(nóng)民簽署協(xié)議，而強(qiáng)制占地或強(qiáng)制拆遷，侵害了農(nóng)民的利益，對此，政府并沒有及時(shí)制止或糾正，變相地縱容了開發(fā)商或相關(guān)征地者的違法違規(guī)行為。

再次，政府對相關(guān)部門及其人員在征地過程中的行為監(jiān)督檢查不到位。由于土地利益及其附加利益的巨大誘惑，促使相關(guān)部門及其人員在征地過程中存在違法違規(guī)行為，比如腐敗行為、與開發(fā)商沆瀣一氣共同侵害失地農(nóng)民的利益等行為，這些行為沒有受到政府的嚴(yán)格監(jiān)督。從某種意義上說，這也是當(dāng)前在征地過程中的腐敗行為得以產(chǎn)生和發(fā)展的重要因素。

二、農(nóng)村征地中政府責(zé)任的加強(qiáng)

針對政府在農(nóng)村征地中責(zé)任缺失的主要表現(xiàn)，筆者提出如下一些應(yīng)對政策建議，目的是為了促使政府更好地解決農(nóng)民失地問題，維護(hù)失地農(nóng)民的正當(dāng)利益。

（一）健全與征地相關(guān)的法律制度。健全與征地相關(guān)的法律制度是強(qiáng)化政府責(zé)任的重要途徑，具體要做好以下工作：

首先，健全和完善土地征撥和管理制度。一是對現(xiàn)行征地制度進(jìn)行創(chuàng)新性改革，尤其要明確，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)與國有土地產(chǎn)權(quán)在法律上具有同等性，享受同等產(chǎn)權(quán)的交易權(quán)利。二是各級地方政府要在法律上嚴(yán)格規(guī)范和區(qū)分城鎮(zhèn)化中的公共用地和商業(yè)開發(fā)用地，嚴(yán)格規(guī)定不同用途的土地，不得擅自改變土地用途。同時(shí)，要明確規(guī)定不同用途土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是完善征地工作程序和制度，規(guī)定農(nóng)民在征地過程中享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)和協(xié)商權(quán)，使征地操作透明、規(guī)范，讓征地行為在陽光下進(jìn)行，以充分保護(hù)失地農(nóng)民的利益。四是完善現(xiàn)行農(nóng)村土地制度。一旦土地用途發(fā)生更改，法律上應(yīng)規(guī)定“讓農(nóng)民參與土地因用途改變而帶來的價(jià)值增值分配” 〔3 〕。五是建立健全土地征撥糾錯(cuò)機(jī)制。土地征撥糾錯(cuò)機(jī)制，是指當(dāng)未經(jīng)政府相關(guān)部門批準(zhǔn)而土地用途發(fā)生更改或者土地征撥工作發(fā)生偏差時(shí)，政府應(yīng)及時(shí)采取措施促使土地用途恢復(fù)原有用途或使土地征撥工作按照原有目標(biāo)進(jìn)行的程序和方式。

其次，建立土地征撥的談判機(jī)制或市場機(jī)制。土地征撥的談判機(jī)制是建立在征地方（政府）與被征地方（農(nóng)民）的平等地位基礎(chǔ)之上，在國家征地政策法律框架下進(jìn)行土地征撥的公平談判，談判結(jié)果符合雙方利益需求的程序和制度。土地征撥的市場機(jī)制是指在國家征地政策法律框架下，按照市場交易原則進(jìn)行土地征撥的行為方式和制度。這兩種土地征撥機(jī)制都是基于雙方地位平等、自愿進(jìn)行土地征撥活動(dòng)的行為規(guī)范，有利于土地征撥更符合交易雙方的利益。

（二）加強(qiáng)征地宣傳。加強(qiáng)征地宣傳工作，是政府做好征地工作的重要工作之一。當(dāng)前，要做好以下工作：

首先，加強(qiáng)對征地法律政策的宣傳。征地法律政策是政府相關(guān)部門征地工作的依據(jù)。征地法律政策的宣傳要做到：一是促使農(nóng)民人人知道、戶戶知曉征地法律政策；二是讓失地農(nóng)民理解國家征地法律政策的實(shí)質(zhì)、土地賠償標(biāo)準(zhǔn)和具體操作步驟，三是要促使農(nóng)民理解和支持國家征地法律政策，更重要的是讓他們積極配合和支持國家征地的行政行為。

其次，加強(qiáng)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和土地征撥工作步驟的宣傳。土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是失地農(nóng)民獲得補(bǔ)償征地款的標(biāo)準(zhǔn)，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要符合國家有關(guān)法律政策和市場規(guī)律，同時(shí)也要考慮失地農(nóng)民的利益訴求。在征地工作中對土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定和設(shè)置的宣傳非常重要，一定要通過宣傳爭取失地農(nóng)民的理解和支持。土地征撥過程中最難的是土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置。只要失地農(nóng)民對土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有異議，征地工作就能順利進(jìn)行。對征地工作步驟也要進(jìn)行宣傳，讓失地農(nóng)民了解征地工作的具體步驟，這樣他們才能更好地理解和支持征地工作。

征地宣傳要做到使相關(guān)地區(qū)人人明白、戶戶知曉，這是征地宣傳工作的目的之一。只有征地對象了解征地法律政策和工作步驟，才有利于爭取他們的積極支持和配合，有利于政府征地工作的順利展開。

（三）準(zhǔn)確定位政府角色。認(rèn)清和界定征地過程中的政府角色，是避免政府在征地過程中發(fā)生角色錯(cuò)位的前提和基礎(chǔ)。在征地過程中，政府應(yīng)該處于中立和仲裁的地位。中立角色是指政府在征地過程中處于中間立場，應(yīng)該不偏不倚；仲裁角色是指在征地過程中開發(fā)商與失地農(nóng)民發(fā)生糾紛或沖突時(shí)，政府應(yīng)該積極進(jìn)行仲裁，維護(hù)開發(fā)商和失地農(nóng)民的正當(dāng)利益，不應(yīng)該有所偏袒。同時(shí)，要理清政府在一、二、三級土地市場中的職責(zé)和承擔(dān)的角色行為。一般來說，一級土地市場是政府壟斷；二、三級土地市場是按照市場規(guī)律運(yùn)行，由政府監(jiān)管。在一級土地市場中，政府直接與失地農(nóng)民發(fā)生關(guān)系，這要求政府要注重失地農(nóng)民的利益訴求，更好地履行服務(wù)職能，即：不應(yīng)該簡單地以土地所有者的身份進(jìn)行強(qiáng)制征地，避免與失地農(nóng)民發(fā)生沖突，而是更多考慮失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償、就業(yè)、社會(huì)保障等問題，促使征地工作順利進(jìn)行。只有認(rèn)清和界定政府在征地過程中的角色，才能使政府避免發(fā)生角色錯(cuò)位。只有認(rèn)清和界定清楚政府角色，才能規(guī)范政府在征地過程中的行為，更好地為失地農(nóng)民服務(wù)。

（四）加強(qiáng)政府監(jiān)管，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。加強(qiáng)政府監(jiān)管必須建立征地監(jiān)管制度，其意義在于保障征地過程的公平公正，促使征地活動(dòng)合法化，有助于保障失地農(nóng)民的正當(dāng)利益，糾正不當(dāng)?shù)恼鞯匦袨椤＝⒄鞯乇O(jiān)管制度，目的是促使政府對征地行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，糾正不當(dāng)征地的行政行為，維護(hù)征地管理制度的權(quán)威，保護(hù)失地農(nóng)民的正當(dāng)利益。

要強(qiáng)化政府對農(nóng)村征地的責(zé)任，除了從政府自身著手，還必須加強(qiáng)外部力量，即強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，嚴(yán)懲征地過程中的腐敗行為。一要建立健全征地過程中的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，對社會(huì)力量（新聞媒體、農(nóng)民、社會(huì)組織等）針對征地過程如何監(jiān)督和怎樣監(jiān)督做出規(guī)定；二要完善社會(huì)監(jiān)督反饋機(jī)制，健全外部信息的有效表達(dá)途徑，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系。〔5 〕此外，征地過程中出現(xiàn)的腐敗行為，政府相關(guān)部門要依法查處，政府在征地過程中，不能采用政治動(dòng)員、下指標(biāo)、定任務(wù)、要速度和出政績等行政性行為，去除征地過程中的行政化色彩。同時(shí)，征地過程一定要透明化公開化。征地過程公開化要求政府按照一定程序?qū)⒄鞯剡^程公開，讓社會(huì)或被征地的農(nóng)民了解征地的整個(gè)過程；征地過程透明化要求政府將征地相關(guān)規(guī)定、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和征地涉及范圍等向社會(huì)公布，同時(shí)要公布征地工作相關(guān)信息。

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責(zé)任編輯周榮