城市土地管理體制:變遷\\缺陷及完善

〔摘要〕建國以來，我國的城市土地管理體制大致經(jīng)歷了城市土地國有化和國有土地有償使用兩個階段。城市土地管理體制無論從制度層面還是在運行過程中都存在諸多弊端：中央與地方土地所有權(quán)關(guān)系不明晰，城市土地儲備制度不夠完善，土地隱形市場的普遍存在，試行土地年租制并不成功，稅費名目繁多且征管不夠規(guī)范。完善城市土地管理體制，應(yīng)重新界定中央與地方政府的角色和權(quán)利范圍，進一步完善城市土地儲備制度，建立公開的土地交易市場制度，改革土地年租制，建立與城市土地使用權(quán)制度相適應(yīng)的稅收制度。

〔關(guān)鍵詞〕城市土地管理體制，三權(quán)分離，土地儲備制度，土地年租制

〔中圖分類號〕F301.2〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2010）05-0096-04

新中國成立之后，我國的土地制度發(fā)生了一系列根本性的變革，由原來的半封建半殖民地的私有制變?yōu)樯鐣髁x公有制，但是作為一種新型土地制度其運行機制有一個不斷完善的過程。本文在回顧我國城市土地管理體制 ① 形成與變革的基礎(chǔ)上，分析其存在的問題，并有針對性地提出了若干政策性建議，目的在于進一步完善我國城市土地制度，使其在我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中發(fā)揮積極作用。

一、城市土地管理體制變遷：兩個階段、三大轉(zhuǎn)變

建國以來，我國的城市土地管理體制大致經(jīng)歷了兩個階段：城市土地國有化階段和國有土地有償使用階段。如以改革開放為標(biāo)志進行劃分，第一個階段屬于計劃經(jīng)濟時期，而第二個階段則與社會主義市場經(jīng)濟體制的建立大致吻合。兩個階段的共同點是城市土地所有權(quán)歸國家所有;區(qū)別在于土地是否有償、有期限使用，土地使用權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)。

中華人民共和國成立以前，我國土地基本上實行的是私有制。新中國成立之后，中央人民政府著力推行城市土地國有化，經(jīng)過一系列的變革最終形成了城市土地國家所有制。這種土地所有制的主要特征是：（1）否認土地的商品屬性，土地完全退出流通領(lǐng)域；（2）城鎮(zhèn)土地實行無償、無流動、無限期使用；（3）農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)土地采取征地形式；（4）按照行政組織和行政手段配置土地資源；（5）土地收益隱性化，土地收益流失嚴重。如果說，城市土地國有化對我國社會主義制度的確立與鞏固起到了重大作用，那么，隨著時代的發(fā)展，這種土地所有制的運行方式，逐漸成為經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)的體制性障礙或制約性因素。

黨的十一屆三中全會以后，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化，城市土地管理體制的弊端日益暴露。城市土地?zé)o償、無限期使用，使得國家所有權(quán)形同虛設(shè)，土地資源配置效率低下；征地過程中的低價補償與暗箱操作嚴重損害了農(nóng)民的利益；土地隱性市場的存在，造成了土地收益的大量流失；土地資源的行政配置，嚴重抑制了價值規(guī)律和市場機制的作用。城市土地管理體制在其運行中遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。于是人們便思考能不能在堅持城市土地國有的前提下，實行國有土地有償、有期限使用。1987年，深圳市政府以定向議標(biāo)的方式出讓了中國第一塊國有土地的使用權(quán)，從實踐中解決了我國土地使用中的難題。1990年，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，對土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、中止等問題作了明確規(guī)定。1998年，全國人大常委會通過了修訂后的《中華人民共和國土地管理法》，規(guī)定建設(shè)單位使用國家土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得。至此，我國城市土地的管理運行體制發(fā)生了重大變化：（1）承認城市土地的商品屬性，建立起以招拍掛為主要形式的土地轉(zhuǎn)讓制度；（2）實行有償、可轉(zhuǎn)讓、有限期使用制度；（3）土地資源配置逐步由行政手段向市場手段過渡。

如果說城市土地由私有個體轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校且粋€歷史性轉(zhuǎn)折的話，那么城市土地由無償占有到有償使用，是又一次歷史性轉(zhuǎn)折。歸國家所有的土地以有償?shù)男问匠鲎饣蜣D(zhuǎn)讓，是市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，也是城市化建設(shè)的現(xiàn)實需要。

二、城市土地管理體制存在的缺陷

如前所述，我國城市土地管理體制變革的最大特點是三個轉(zhuǎn)變：一是變國有土地的無償使用為有償使用；二是變國有土地的無限期使用為有限期使用；三是變僵化的國有土地使用權(quán)模式為靈活多樣的使用權(quán)可流轉(zhuǎn)模式。盡管如此，這種管理體制無論從制度層面還是在運行過程中都存在諸多弊端。

（一）中央與地方的權(quán)屬關(guān)系不夠明晰。土地管理法第2條規(guī)定，中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。這里既沒有明確規(guī)定地方政府對國有土地擁有所有權(quán)，也沒有指出地方政府對國有土地不擁有所有權(quán)。近年來“土地財政”問題之所以日益突出，根本原因就在于中央與地方的權(quán)屬關(guān)系不夠明晰。面對土地出讓帶來的巨大收益，雖然土地管理法中對出讓土地的權(quán)限作了明確規(guī)定，但是在實際操作中，地方政府往往采取“化整為零”、不報審批或?qū)徟鲎尣粚嵉却胧\取地方利益。據(jù)悉，在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。由于中央和地方土地所有權(quán)關(guān)系不明晰，因而在土地出讓中出現(xiàn)了土地收益分配不合理的現(xiàn)象。

（二）城市土地儲備制度不夠完善。土地儲備是政府依法運用市場機制，通過收購?fù)恋厮袡?quán)或使用權(quán)，按照土地利用總體規(guī)劃，對土地進行前期開發(fā)整理與儲備，以滿足城市建設(shè)用地需求的城市土地管理制度和運行機制。1996年，上海市成立了我國第一家土地儲備機構(gòu)——土地發(fā)展中心，接受市政府委托實施土地收購、儲備、出讓工作。此后，杭州、廈門、南京、青島、廣州、鄭州等城市相繼成立了土地儲備機構(gòu)。2001年4月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出：為增強政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。隨后全國大部分城市開始建立土地儲備機構(gòu)，推行土地儲備制度。土地儲備制度作為一種制度創(chuàng)新，曾經(jīng)在政府宏觀調(diào)控中起到過積極作用。然而，隨著時間的推移，其弊端日益暴露：一是土地儲備機構(gòu)與政府職能相矛盾。政府職能以實現(xiàn)公共利益最大化為宗旨，而土地儲備機構(gòu)是以追求利潤最大化為目標(biāo)。二是土地收購價格機制混亂。土地儲備機構(gòu)在收購?fù)恋貢r，沒有一套明確統(tǒng)一的價格機制，既不是按照土地市場價格來定價，也不是完全的政府行為，而是不同地方按照各自情況采取不同的價格制定方法。三是融資風(fēng)險較大。目前我國城市土地收購資金來源以銀行貸款為主，其他渠道資金來源較少。各類銀行貸款一般占土地儲備機構(gòu)運營資金的70%～90%，個別地方甚至接近100%。這種單一的融資方式隱藏著巨大的風(fēng)險。

（三）土地隱形市場的普遍存在。20世紀80年代末到90年代初，我國城市土地轉(zhuǎn)讓普遍實行招拍掛方式，但不可否認城市土地交易過程中隱形市場依然存在。這種非法交易表現(xiàn)在兩個方面：一是城市存量土地非法交易；二是農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。城市存量土地非法交易主要涉及原劃撥土地私自進入土地市場。按照我國法律規(guī)定，以劃撥方式取得的經(jīng)營性用地，不允許直接進入市場流轉(zhuǎn)，不得進行轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等。然而在現(xiàn)實中，劃撥用地私自進入市場進行轉(zhuǎn)租、入股等違法行為不在少數(shù)。這種隱性市場的存在造成的直接后果就是國有資產(chǎn)的大量流失。農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地主要發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部。其產(chǎn)生的主要原因在于城鄉(xiāng)二元土地制度。根據(jù)我國法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，必須經(jīng)過國家征用，才能將集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小Ｓ捎谠诔青l(xiāng)結(jié)合部兩種不同所有制的土地價格存在較大的差異，因而無論對土地供應(yīng)者還是土地需求者都構(gòu)成巨大的誘惑力。一方面由于征地價格較低，因而農(nóng)用地所有者愿意以較高的價格將土地私自出租；另一方面這種私自出租的土地價格又低于城市土地市場價格，因而對土地需求者也構(gòu)成誘惑，這就導(dǎo)致了“以租代征”等違法用地的大量存在。

（四）部分城市試行土地年租制并不成功。針對土地出讓制推行困難和國有企業(yè)效益普遍低下的現(xiàn)狀，從1998年初，部分城市開始試行城市土地年租制。但從試行的情況來看，年租制在實際運作中至少存在兩方面的問題：一方面，相關(guān)法律制度不夠健全。我國現(xiàn)行的土地法規(guī)中沒有對年租制作完整的規(guī)定，并缺乏具體實施細則，造成試點城市政府雖然“充滿信心”，但卻帶有一定的盲目性。另一方面，租賃制度不規(guī)范。租金的確定沒有統(tǒng)一的標(biāo)準，存在一定的隨意性。土地出租期限不明確。界定土地出租期限一般是以出讓土地的最高年限為準，并沒有經(jīng)過全面的評估來針對不同地塊確定不同的期限，這實際上是忽視了土地增值和社會發(fā)展對土地用途變更的要求，增大了未來土地變更的成本，從而導(dǎo)致了國有土地資產(chǎn)收益的流失。

（五）稅費名目繁多且征管不夠規(guī)范。一是租、稅、費名目繁多，且有交叉重復(fù)。目前，我國城市土地的收益分配體系中稅、費、租多種形式并存。不僅稅、費相互重疊，而且三者之間關(guān)系也較為混亂。部分稅、費設(shè)置不合理，有的環(huán)節(jié)上存在重復(fù)收取的現(xiàn)象。二是收費部門混亂，相互牽制。目前，我國各地在土地稅、費征收過程中，往往存在著同一項費用，多個政府部門征收的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的存在，一方面會造成各個部門之間的“見利益就上，遇難題就讓”，進而影響稅、費的實際到位。同時會給亂收費、亂攤派提供合法的借口，為“權(quán)力尋租”提供溫床。三是政府部門征管不夠規(guī)范。有的地方稅、費的征收隨意性較大，有的可以增加，有的可以減少，有的可以為零。不少企業(yè)為了謀求更大的利潤，在與政府部門博弈過程中，不惜代價“跑部”、“公關(guān)”。 政府部門稅費征管的不規(guī)范，造成了企業(yè)間競爭的不公平。

三、城市土地管理體制的完善

土地制度是一項帶有根本性的經(jīng)濟制度。土地制度的形成與變革往往要經(jīng)歷一個漫長的歷史過程，在這個過程中必然要進行一系列的管理體制改革。針對我國城市土地管理體制存在的缺陷，筆者認為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面著手完善。

（一）重新界定中央與地方政府的角色和權(quán)利范圍。前面已經(jīng)提到，地方政府之所以推行“土地財政”，一方面是因為地方政府城市建設(shè)財力不足；另一方面是由于法律對地方政府的權(quán)利規(guī)定不明確。因而重新界定中央與地方的角色、權(quán)利范圍就顯得格外重要。筆者曾針對這種現(xiàn)象提出過一種新的管理體制：城市土地管理“三權(quán)分離”模式。〔1 〕這種模式可以有效地解決城市土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊的問題。所謂“三權(quán)分離”是指土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和土地管理權(quán)相對獨立、適當(dāng)分離。中央人民政府(國家)對土地擁有絕對的所有權(quán)，城市土地作為國家財產(chǎn)神圣不可侵犯，中央人民政府憑借對土地的絕對所有權(quán)獲得城市土地的絕對地租收入；地方人民政府受中央政府委托依法代表國家行使土地管理權(quán)，對城市土地進行具體管理其中包括土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和終止等管理活動，取得級差地租和壟斷地租等土地收益；各企事業(yè)單位、個人以有償方式可取得城市土地的使用權(quán)，在經(jīng)營過程中，上繳各種地租、稅金之后的利潤歸城市土地使用者所有。“三權(quán)分離”模式與傳統(tǒng)城市土地管理體制完全不同。傳統(tǒng)的城市土地管理體制是“三權(quán)合一”，國家（中央政府和地方政府）既是土地所有者，也是土地使用者，同時還是土地管理者。將城市土地的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)適當(dāng)分離，使土地的所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)既相互獨立，又相互制約，在三權(quán)均衡中尋求土地市場的平穩(wěn)發(fā)展。通過三種權(quán)利的劃分，明確中央、政府以及企業(yè)之間的利益權(quán)屬關(guān)系，既可以有效地解決城市土地管理中利益分配問題，又可以極大地提高土地收益水平和土地集約化經(jīng)營，同時可以調(diào)動各個利益主體在土地運營過程中的積極性。

（二）進一步完善城市土地儲備制度。首先，必須給土地收購儲備機構(gòu)一個明確的定位。理順地方政府與土地儲備機構(gòu)的關(guān)系，建立政府委托下的土地儲備市場運營機制。由政府授權(quán)具有雄厚資金實力和高級經(jīng)營資質(zhì)的企業(yè)，進行市場化運作，但必須保證政府目標(biāo)的實現(xiàn)。土地儲備機構(gòu)必須在政府管理和監(jiān)督下運行。同時要加強立法與司法工作。土地儲備機構(gòu)必須將政府目標(biāo)、社會責(zé)任、法律義務(wù)與企業(yè)利潤有機結(jié)合起來。其次，要建立土地儲備監(jiān)督評估機制。建立一種高度透明的信息機制，將土地收購或出讓、出租項目的信息提前公示，及時發(fā)布出讓、出租的結(jié)果。設(shè)置土地儲備的績效評估體系和制度。要對每一項目進行階段性評估，并將評估結(jié)果向社會公布，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用。再次，要廣泛開拓資金籌集渠道。吸引社會資金投入土地收購儲備領(lǐng)域，探索多渠道籌集資金方式，引入土地資產(chǎn)證券化和土地產(chǎn)業(yè)投資基金，及時化解融資風(fēng)險，共享土地增值收益。

（三）建立公開的土地交易市場制度。目前我國嘗試應(yīng)用的是土地招拍掛制度，其最大的好處是防止土地暗箱操作，其目的是避免國有資產(chǎn)流失和腐敗問題的出現(xiàn)。但從我國目前的現(xiàn)狀來看，土地招拍掛制度并不盡如人意。為此，我們要進一步完善土地招拍掛制度，合理確定土地供應(yīng)方式與規(guī)模，積極探索土地出讓綜合評標(biāo)方法，〔2 〕加大土地招拍掛的跟蹤監(jiān)督與后續(xù)管理。進一步完善土地法律體系，維護土地公平交易，在進一步完善《土地管理法》的基礎(chǔ)上，加快地方性土地管理專項法規(guī)制定的步伐，真正做到：科學(xué)合理、公平公正、透明細化、可操作。針對當(dāng)前房地產(chǎn)市場存在的問題，至少應(yīng)當(dāng)在以下幾個方面下大決心做大文章：一是提高土地供給規(guī)模，遏制地價過快增長。將國有企事業(yè)單位的存量閑置土地納入供地范圍。二是規(guī)范市場行為。嚴厲打擊囤地現(xiàn)象，實行土地市場準入制度和退出機制，規(guī)定土地開發(fā)置業(yè)的基本期限和懲罰措施。三是加大執(zhí)法監(jiān)督。堅決取締土地非法交易，實行有獎舉報制度。

（四）改革土地年租制。實行年租制可以降低企業(yè)成本，盤活國有企業(yè)存量土地資產(chǎn)，防止土地資源的閑置和浪費，從根本上削弱劃撥土地隱形市場的存在，因此，從理論上講，在我國現(xiàn)階段行政劃撥與有償出讓并存的雙軌制的前提下，年租制有著很大的實施空間。因此，要重新考慮和改革年租制。首先，建立健全法律機制。目前年租制運行中因法律缺失而導(dǎo)致了實際操作中的盲目性。為此，應(yīng)當(dāng)進一步加快年租制的理論研究，為年租制的實行提供理論依據(jù)。在此基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的法律、法規(guī)和條例。具體來說，各地政府應(yīng)當(dāng)在總結(jié)年租制實踐的基礎(chǔ)上，進一步規(guī)范年租制運行過程，切實保障租賃雙方的合法權(quán)利。其次，設(shè)定多層次、不同期限的租賃方式。在發(fā)達資本主義國家，政府會根據(jù)土地的不同用途，對公有土地分別采取無限期、長期和短期三種出租方式，在其他租賃方式中，也會對租期做明確規(guī)定。〔3 〕 （P14-15）而我國年租制在實踐中，并沒有考慮到這一點，造成了土地變更成本加大。因此，我國在實行年租制的同時，可以依據(jù)土地的用途，設(shè)定長短期租賃，租金支付方式也可以做相應(yīng)的調(diào)整。可以采取一次性支付，也可以分期支付等。當(dāng)然，年租制在運行過程中，還可以從租金計征方式、具體操作方式等方面依據(jù)各地不同的發(fā)展特點，做出科學(xué)合理的變革，以保障租賃雙方的利益。

（五）建立與城市土地使用權(quán)制度相適應(yīng)的租、稅、費制度。城市土地管理體制改革的重心是土地使用權(quán)制度改革。為此，我們要建立與之相適應(yīng)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)的租、稅、費制度。按照國際慣例，政府在土地產(chǎn)權(quán)的取得、保有和流轉(zhuǎn)三個環(huán)節(jié)中都應(yīng)當(dāng)對相關(guān)當(dāng)事人征稅。不同的環(huán)節(jié)征收不同的稅種，這既可以促進土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，也可抑制過度投機，從而保證土地市場的穩(wěn)定健康發(fā)展。但是在我國有的環(huán)節(jié)稅種空白，有的環(huán)節(jié)設(shè)置多種稅種，比較混亂。建議從以下三個方面進行改革：首先是土地產(chǎn)權(quán)的取得環(huán)節(jié)。我國在這個環(huán)節(jié)還沒有單獨設(shè)置稅種，今后可以考慮在這個環(huán)節(jié)設(shè)置新稅種（如產(chǎn)權(quán)登記稅等），以激發(fā)政府加強土地產(chǎn)權(quán)管理的積極性。其次是土地產(chǎn)權(quán)的保有環(huán)節(jié)。目前存在的主要問題是稅種較多，稅費混亂。因此應(yīng)著重清理目前的各種收費，取消其中不合理和不合法的收費，嚴格控制稅收范圍。最后是土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。目前開征的稅收種類繁多，稅負較重。今后應(yīng)降低這個環(huán)節(jié)的稅費，以促進土地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展。

注釋：

①本文所講的城市土地管理體制是指城市國有土地管理體制，城中村的土地管理體制不屬于本文的研究對象。

參考文獻：

〔1〕原玉廷.城市土地管理體制變革與“三權(quán)分離”模式的設(shè)想〔N〕.中國經(jīng)濟時報，2003-11-07.

〔2〕國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知〔R〕.2010-01-10.

〔3〕李建建.城鎮(zhèn)國有土地租賃制探析〔J〕.發(fā)展研究，1999，(1).

責(zé)任編輯董紅琴