行政主體理論的缺陷與完善

〔摘要〕我國(guó)行政主體理論存在嚴(yán)重缺陷，這表現(xiàn)在：行政主體概念界定混亂，行政主體范圍界定不夠清晰，行政違法失職行為的責(zé)任追究不明確，行政主體資格與行政訴訟被告資格相等同。完善我國(guó)行政主體理論，需重新定位行政主體在行政管理活動(dòng)中的角色，重新界定行政主體概念和范圍，重新建立行政主體資格與行政訴訟被告資格之間的關(guān)系。

〔關(guān)鍵詞〕行政主體理論，行政訴訟，行政管理

〔中圖分類號(hào)〕D913〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2010）05-0128-03

我國(guó)的行政主體理論是從西方引進(jìn)的。行政主體理論的引進(jìn)解決了行政法律制度建設(shè)中的一些問題（如行政訴訟對(duì)象的確定），但由于引進(jìn)過于匆忙，給行政主體理論的進(jìn)一步發(fā)展埋下了些許隱患。進(jìn)一步完善我國(guó)行政主體理論，必須結(jié)合我國(guó)政治社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生的變化，同時(shí)，要順應(yīng)全球化潮流，只有這樣，才能為行政法律制度建設(shè)起到前瞻性的闡釋和導(dǎo)引功能。

一、行政主體理論存在的缺陷

隨著公共行政的發(fā)展，我國(guó)原有的行政主體理論暴露出了諸多缺陷。本文認(rèn)為，處于發(fā)展中的我國(guó)行政主體理論主要存在以下缺陷：

（一）行政主體概念界定較為混亂。正如前面提到的，行政主體理論不是我國(guó)自創(chuàng)的，而是從西方移植過來的。但是，更準(zhǔn)確地說，我們引入的僅是行政主體這一概念，對(duì)其內(nèi)容卻做了實(shí)質(zhì)性的改造，〔1 〕這導(dǎo)致行政主體概念的屆定上存在混亂。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者在對(duì)行政主體含義表述上各有差異，這客觀上帶來了準(zhǔn)確釋義的困難。如羅豪才教授將行政主體界定為能以自己的名義實(shí)施國(guó)家行政權(quán)，表現(xiàn)為行政管理活動(dòng)，并對(duì)行為效果承擔(dān)責(zé)任的組織；王連昌教授將行政主體界定為依法享有國(guó)家行政權(quán)力，以自己的名義實(shí)施行政管理活動(dòng)，并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織；應(yīng)松年教授則將行政主體界定為依法享有國(guó)家行政職權(quán)，代表國(guó)家獨(dú)立進(jìn)行管理并獨(dú)立參加行政訴訟的組織。在這些表述中，存在幾個(gè)雖不對(duì)等，但被當(dāng)成對(duì)等理解的概念：（1）“能以自己的名義實(shí)施行政權(quán)”和“依法享有國(guó)家行政權(quán)力”所描述的行政主體不是一個(gè)范疇；（2）“對(duì)（表現(xiàn)為行政管理活動(dòng)）行為效果承擔(dān)責(zé)任”與“獨(dú)立承擔(dān)由此（實(shí)施行政管理活動(dòng)）產(chǎn)生的法律責(zé)任”所要承擔(dān)的責(zé)任不同，忽視了責(zé)任與法律責(zé)任之間的區(qū)別；（3）“承擔(dān)責(zé)任”或“承擔(dān)法律責(zé)任”與“獨(dú)立參加行政訴訟”之間本無必然聯(lián)系，然而從這些表述中可以看到，“獨(dú)立參加行政訴訟”成為“承擔(dān)法律責(zé)任”的前提。行政主體概念表述上的混亂不嚴(yán)謹(jǐn)導(dǎo)致的后果是難以為行政法實(shí)踐起到闡釋和引導(dǎo)功能。

（二）行政主體范圍界定不夠清晰。依據(jù)我國(guó)學(xué)者關(guān)于行政主體的定義，行政主體被限定為行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。行政機(jī)關(guān)以憲法和有關(guān)組織法為其設(shè)定的職權(quán)，享有行政權(quán)力。法律法規(guī)授權(quán)組織，是指通過法律法規(guī)明確將部分行政職權(quán)授予行政機(jī)關(guān)以外的其他組織，該組織以自己的名義行使行政職權(quán)，同時(shí)獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。按照定義，被授權(quán)的行政主體可以是職權(quán)行政主體的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，可以是政府的派出機(jī)構(gòu)，可以是依法設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)，可以是行政性公司，可以是企業(yè)、事業(yè)單位、其他社會(huì)組織或非政府組織等等，種類繁多，面目繁雜。問題在于，對(duì)“可以是”的表述是不準(zhǔn)確不規(guī)范不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模@意味著這些組織中，有的是、有的不是，而“哪些是、哪些又不是”必然成為一個(gè)需要界定的問題。按照法律規(guī)定，具有“被授權(quán)”資格的就是“是”。可是這種組織太多了，根本不可能一一授權(quán)，存在著上述所列組織中的一部分沒有被授權(quán)，卻行使著部分行政職權(quán)，結(jié)果產(chǎn)生行政后果無法追究的情形。更何況，現(xiàn)實(shí)生活中，除了行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織以外，隨著公民社會(huì)的發(fā)展，還出現(xiàn)了諸如行業(yè)協(xié)會(huì)、非行業(yè)協(xié)會(huì)性的中介組織、公有公共設(shè)施(日本的一種行政主體類別）、高等學(xué)校等行使部分行政管理職能的組織。這些實(shí)際上行使著行政管理權(quán)的組織，根據(jù)現(xiàn)行行政主體理論不包括在行政主體的范圍內(nèi)，不具備行政主體資格，因而長(zhǎng)期游離于法律控制之外，導(dǎo)致該部分主體有權(quán)無責(zé)，不受行政法規(guī)制，甚至任意行政、行政侵權(quán)，最終無法有效保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，這明顯與我國(guó)依法行政的基本原則背道而馳。

（三）行政違法失職行為的責(zé)任追究不明確。按照目前關(guān)于行政主體概念的主流界定，行政主體是以自己的名義實(shí)施行政管理活動(dòng)，并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。這就存在兩個(gè)問題：一是任何行政行為都是由具體的公務(wù)員或公務(wù)人員實(shí)施完成的，這就存在具體執(zhí)行人員與行政主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，或者叫職務(wù)上的委托代理關(guān)系的利益目標(biāo)不一致的問題。由此導(dǎo)致的嚴(yán)重后果是，在責(zé)任承擔(dān)上，責(zé)任性質(zhì)和責(zé)任歸屬不清。西方行政主體理論中的責(zé)任是指行為后果的最終歸屬，并與財(cái)產(chǎn)直接掛鉤。我國(guó)行政賠償法中規(guī)定，因公務(wù)員行政違法造成損害的，由其所屬行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)予以賠償，再由該行政機(jī)關(guān)對(duì)有故意或重大過失的公務(wù)員行使追償權(quán)或者給予行政處分；受委托組織有違法行為的，由委托行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政責(zé)任，再由委托行政機(jī)關(guān)依據(jù)委托關(guān)系追究該受委托的組織的相關(guān)責(zé)任。這其中存在著責(zé)任的轉(zhuǎn)化，由行政主體的法律責(zé)任轉(zhuǎn)化為行政機(jī)關(guān)組織內(nèi)部的行政責(zé)任，并不是行政主體責(zé)任的真正歸責(zé)。我們沿著歸責(zé)的邏輯分析下去，可以發(fā)現(xiàn)這里的行政主體也不是真正的責(zé)任承擔(dān)者，而是國(guó)家承擔(dān)最終的法律責(zé)任，即由國(guó)家財(cái)政支付賠償。這樣，實(shí)際上行政主體的法律責(zé)任被架空，而轉(zhuǎn)移給了國(guó)家。二是行政主體中的行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員的職責(zé)行為由公務(wù)員法規(guī)定和約束，而對(duì)于授權(quán)機(jī)關(guān)和不具有行政主體資格的行政委托機(jī)關(guān)（或組織）的公務(wù)人員卻沒有明確的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，從而使得對(duì)公務(wù)人員的責(zé)任追究難以落實(shí)。

（四）行政主體資格與行政訴訟被告資格相等同。我國(guó)引入行政主體概念的最初目的就是為了解決行政訴訟被告資格的問題，所以行政訴訟被告資格被確定為“誰主體，誰被告”。也就是說，人們要判斷某一組織能否成為行政訴訟的被告，首先需要確定該組織是否具有行政主體資格，凡不具有行政主體資格的組織，就不能成為行政訴訟的被告。這實(shí)際上將行政主體資格與行政訴訟被告資格相等同。筆者認(rèn)為，正是由于這兩者之間的錯(cuò)誤勾連，造成了后來行政訴訟中確定被告資格難的問題。

按照行政訴訟法規(guī)定：只有行政機(jī)關(guān)、被授權(quán)組織和委托行政機(jī)關(guān)才可以作為被告。這樣規(guī)定的一個(gè)很大的局限是沒有把黨組織、企事業(yè)單位等行使一部分行政管理活動(dòng)的組織納入其中。隨著改革開放的推進(jìn)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，公民社會(huì)的迅速興起，社會(huì)利益主體多元化格局的逐步形成，人們的自主意識(shí)和維權(quán)意識(shí)逐步增強(qiáng)（人們甚至可以懷疑政府的合法性），各種各樣的代表某一群體特殊利益的從事社會(huì)公共管理活動(dòng)的組織如雨后春筍般紛紛建立。這樣，非行政主體理論意義上的從行政管理活動(dòng)的主體范圍大大擴(kuò)展，不僅這些組織自身有參加公共管理的需求，而且由于政府不可能管理好所有社會(huì)事務(wù)，需要社會(huì)上的這些非政府組織的參與，這就在客觀上形成了賦予這些組織合法地位的動(dòng)因。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，這些組織確實(shí)存在有職無位，有權(quán)無責(zé)的問題。雖然不可否認(rèn)它們所起的重要作用，但是由于這些組織不在我國(guó)行政主體概念范圍之內(nèi)，所以，因有損行政相對(duì)人利益的行為而產(chǎn)生的糾紛不能通過行政訴訟的途徑解決，這就得使行政相對(duì)人救濟(jì)無門，從而嚴(yán)重?fù)p害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

此外，行政主體理論中的委托組織，也是一個(gè)極具爭(zhēng)議的問題。行政訴訟法規(guī)定，受委托組織不具有行政主體資格，不能成為訴訟被告，對(duì)于受委托組織因被委托行為而產(chǎn)生的法律責(zé)任由委托行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。這部分規(guī)定雖然相對(duì)比較明確，但是在實(shí)際操作過程中，受委托組織“越權(quán)行為”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。對(duì)此情形，由于違法行為不在委托行政機(jī)關(guān)委托職權(quán)范圍內(nèi)，委托行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)委托責(zé)任，但受委托組織不能作為行政主體和行政訴訟的被告，這就出現(xiàn)了無被告的狀況。

二、行政主體理論的進(jìn)一步完善

一個(gè)國(guó)家法治水平的高低，一方面是指法律法規(guī)的建立和完善，另一方面是指法理學(xué)的成熟。行政主體理論要為我國(guó)行政法律實(shí)踐起到前瞻性和闡釋性作用，必須與我國(guó)國(guó)情相結(jié)合，加以進(jìn)一步完善。

（一）重新定位行政主體在行政管理活動(dòng)中的角色。在社會(huì)行政管理活動(dòng)中，國(guó)家、行政主體和行政相對(duì)人三者之間其實(shí)存在兩對(duì)委托——代理關(guān)系，即人民把權(quán)力委托給國(guó)家、國(guó)家再把權(quán)利委托給具體的行政主體，所以在行政主體理論中我們必須承認(rèn)行政主體的非獨(dú)立人格。我國(guó)現(xiàn)有的行政主體理論肯定行政機(jī)關(guān)與法律法規(guī)授權(quán)組織的獨(dú)立人格，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)組織在法定權(quán)限范圍內(nèi)可以以自己的名義行使行政權(quán)，做出影響相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)并獨(dú)立承擔(dān)行為后果的行政行為。但在實(shí)踐中，行政主體其實(shí)不能獨(dú)立承擔(dān)其行為產(chǎn)生的后果，而是將責(zé)任先轉(zhuǎn)移給國(guó)家，最終落在人民身上，因?yàn)橘r償金來源于人民的賦稅，所以行政主體并不具有獨(dú)立人格。為此，我們必須明確行政主體是行政權(quán)的執(zhí)行者，而不是行政權(quán)的所有者。把行政主體在行政管理活動(dòng)中的角色定位好，是分析其他所有問題的前提。

（二）重新界定行政主體的概念和范圍。我國(guó)目前行政主體理論的嚴(yán)重缺陷之一，就是對(duì)行政主體概念的界定過窄，這特別表現(xiàn)在對(duì)法律法規(guī)授權(quán)組織的界定。雖然法律法規(guī)授權(quán)的具體組織的確已經(jīng)很多，但依然不能囊括所有符合條件和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主體責(zé)任資格的組織。行政主體范圍的合理界定取決于對(duì)這一概念闡釋的準(zhǔn)確性。基于此，筆者試對(duì)行政主體作如下界定：行政主體是指在社會(huì)管理活動(dòng)中，實(shí)施行政管理行為，行政宗旨只為公益性，承擔(dān)因?qū)嵤┬姓袨槎a(chǎn)生的法律后果，并由組織自身的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任的任何社會(huì)組織。由此概念界定以得出，行政主體應(yīng)該包括國(guó)家和社會(huì)團(tuán)體組織（亦可成為社會(huì)行政主體）兩個(gè)層面。國(guó)家行政主體屬于職權(quán)行政主體，職權(quán)行政主體是指依照憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定擁有行政權(quán)力，能夠獨(dú)立實(shí)施行政行為并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)。根據(jù)我國(guó)憲法和組織法的規(guī)定，我國(guó)的行政機(jī)關(guān)主要有國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院組成部門、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院各部委歸口管理的國(guó)家局以及地方各級(jí)人民政府及其職能部門。社會(huì)團(tuán)體組織包括事業(yè)單位、現(xiàn)行行政主體理論中的法律法規(guī)授權(quán)組織，還有受委托組織；此外，還包括各種非贏利組織（NPO）和非政府組織（NGO）。這些組織代表某一社會(huì)團(tuán)體的利益，并在政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革的背景下，分擔(dān)著部分政府職能，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自主管理自己的事務(wù)，受法律約束和國(guó)家監(jiān)督，所以獲得行政主體資格順理成章。筆者之所以這樣定義行政主體概念和劃分行政主體范圍，主要是基于：第一，對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說，由于其職權(quán)自動(dòng)生成行政主體（亦即只要是行政機(jī)關(guān)就是行政主體，不需任何具體規(guī)定），從而能夠順理成章地承擔(dān)法律責(zé)任，理所當(dāng)然具備行政訴訟被告資格；第二，對(duì)于社會(huì)團(tuán)體組織來說，一旦社會(huì)團(tuán)體成立，在民政部門登記注冊(cè)，就同時(shí)被授予行政主體資格，承擔(dān)與其所行使的行政權(quán)相對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任，據(jù)其行政行為承擔(dān)行政訴訟被告資格。

（三）重新建立行政主體資格與行政訴訟被告資格之間的關(guān)系。依據(jù)“誰主體，誰被告”的規(guī)則來確定行政訴訟的被告，存在諸多問題：“誰訴訟，誰被告”的規(guī)則，使行政訴訟被告僅限于行政主體，大大限制了司法審查的對(duì)象，不利于對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)和對(duì)行政機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督；〔2 〕“誰主體，誰被告”的規(guī)定，為原告的起訴增加了困難，不利于原告訴訟權(quán)的行使。由于行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告，因此，在這種情況下，行政相對(duì)人所直接面對(duì)的行政行為的做出者并不是行政訴訟的被告。而要確定行政訴訟的被告必須首先查明該組織是不是法律法規(guī)授權(quán)的組織，是否具有行政主體資格，這對(duì)行政相對(duì)人來說，顯然是非常困難的，這樣就人為地增加了原告起訴的障礙。從本文對(duì)行政主體概念的界定來看，應(yīng)以“誰行為，誰被告”作為確立行政訴訟被告的規(guī)則。所謂“誰行為，誰被告”，簡(jiǎn)單來說就是，誰是行政行為的直接做出者，誰就當(dāng)被告。這樣，任何行使社會(huì)管理職能的社會(huì)組織，都可以成為行政訴訟的被告，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯楊在平