拆遷之痛背后的問責隱憂

[摘要]在宜黃發生的拆遷自焚慘案引發了全國媒體與民眾的關注，并隨之在當地掀起了一陣問責風暴。但是，在對當日實施的行政行為定性仍為“合法”之前提下，將宜黃主要黨政官員免責的問責舉措，其正當性與內在邏輯性均有反思與檢討的空間。同時，問責機制在其確立上存在的先天漏洞，在加上以維穩為中心的政府工作重心，讓當下的看似順應民意的問責舉動暗藏隱憂。解決之道，應當是將問責標準予以清晰化，并將問責的正當性、問責機制的預期效果是否能實現，作為問責舉措是否妥當的考察標準。

[關鍵詞]宜黃;拆遷自焚;問責;法治

[中圖分類號]D923.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)05 — 0075 — 02

宜黃問責風暴下的疑問

江西省撫州市宜黃縣的拆遷自焚事件事發后，在全國媒體的關注所引發的壓力之下，宜黃縣縣委正副書記相繼被免，縣長被提請免職。有媒體謂這是“拆遷問責回歸常識”①而予以贊許，但與問責并行的也并非完全是叫好聲。前不久撫州市政府發給新華社的《宜黃縣“9.10”拆遷事件情況》(以下簡稱“《9.10事件情況》”)就認為:在自焚當日，沒有出現違法違規拆遷行為;亦未實施強制拆遷。若事實真如《9.10事件情況》所述，則宜黃之相關官員并無過錯。而近期，又有宜黃官員致信財新網，是為宜黃一事鳴冤。

令人遺憾的是，兩種聲音之下，撫州、江西省兩級政府，卻在未對9月10日當日情況做出任何結論的前提下，祭出了問責大旗。固然，此舉多少具有“人死了總要有人負責”的模糊道義性，也有紓緩民眾情緒的政策功能。但一個無法回避的疑問是:強拆自焚事件后的問責，到底是因為行政行為本身缺乏正當性，還是因為行政行為所釀成的(直接或間接的)后果讓人無法接受?②截至到宜黃問責發生之時，對此問題依然無解。

缺失正當性與邏輯性的評價模式

誠然，劍指黨政官員(尤其是第一把手)的“問責”機制，的確能在一定程度上達到寬慰傷者、平息民怨、挽回政府形象的目的;同時，也能給握權執事者們敲上一記警鐘，收到保護私權、惠及民生的效果。也許正是在這一政策目標的促誘下，國務院辦公廳下發了《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》(以下簡稱“《緊急通知》”)，要求“對因工作不力引發征地拆遷惡性事件……要追究有關領導和直接責任人的責任”。這可謂是在《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》③印發之后，針對屢禁不止的強拆亂象，中央政府從治吏角度施下的又一劑猛藥。宜黃事發，恰有機會“對癥下藥”，但是，現實情況卻使得對該“問責風暴”的進一步反思成為必要。

即便看似與民意相符，江西省啟動的問責舉措仍難逃草率之嫌。盡管其早于9月15日就派出調查組赴宜黃調查，但對于9月10日當日所發生之事實真相，并未做出任何終局性結論。在強拆手續合法、強拆手段合法等結論④沒有被公開否定前，對于宜黃相關官員的問責，就明顯地欠缺了邏輯性與正當性。其產生的效果是:在問責之時，行政行為(包括事先程序與行動中的手段)是否合法的問題被罔顧——甚至可以容忍“行政行為合法”與“對官員問責”并存的怪相。這一怪象似可歸咎于國務院辦公廳下發的《緊急通知》:其以“工作不力”且“引發拆遷惡性事件”作為啟動問責的前提，但界定語焉不詳。如此，與行政手段與方式相關的“工作不力”成為了虛置的標準，甚至成為了“唯結果論”的幫兇①;而拆遷致害責任的認定以及歸屬的判斷也變得無足輕重。這一“事后諸葛亮”式、“唯結果論”的評價模式，讓江西省在宜黃問責一事上，匆忙地邁出了看似大快人心的一步;但背后凸顯而出的，則是乏善可陳、寬泛疏松的問責標準以及急于平息眾怒以求穩定的執政者心態。

宜黃問責背后的隱憂

無庸諱言，在當下中國現實的官僚體系中，體制內部的獎懲機制直接決定了官員的施政重點與方式。官場現實昭昭在目，如何讓問責機制實現預期的激勵與淘汰功能并服務于公眾福祉?迅猛的宜黃問責風暴不僅未能給出清晰的答案，而其背后的隱憂卻不容回避。

首先，模糊與寬泛的問責標準淪為“事后諸葛亮式”的評價方法，而問責機制則成為了平息民怨的法寶——最終犧牲的，不僅是官員個人的仕途，更是問責機制所欲追求的威懾效果與良性淘汰功能。以宜黃為例，撫州市出具的《9.10事件情況》便在“惡性事件”的結論下變得無足輕重:“惡性事件”之下，宜黃縣的相關官員即便真能摟住“依法行政”的稻草，又怎能逃過一劫?而其后的繼任者，只會拋棄“依法行政”的信條而依靠安穩的結果來保住頭上的烏紗。由此，問責機制所激勵的行為，究竟是依法行政還是明哲保身?問責機制淘汰的官員，究竟是悍然違法之徒，還是守法不阿之人?

其次，政府執法的重點，會從對于法律的恪守轉變為不計代價的維穩。這大概可以最近“突擊式拆遷”②頻發的原因——相較于暴力拆遷或通過孤立脅迫拆遷戶(斷水斷電等)的做法，③這種新方法不僅可以降低人員傷亡的可能性，也增加了媒體關注的難度。但如果這一模式真的盛行，恐怕我們離“依法行政”之目標也漸行漸遠。

再次，被問責的黨政官員的“東山再起”近乎成為必然的現實。缺乏正當性與邏輯性的問責機制，并不能為棄用某官員提供任何依據。“工作不力”這一理由，也不能完全否定官員的施政經驗與才能。而缺乏違法性判斷的問責措施最終也只能充當一時的懲戒手段，無法從制度上固定懲戒效果。④一旦“維穩”的壓力過去，對于被問責者的需要依然存在，而讓其赴新地或新單位重新任職，便成為了體制內對于問責機制失范的某種彌補——但蘊藏的風險也十分明顯:民眾可能再次對政府產生的不信任與不滿情緒。⑤

最后，政府會從法治框架下的正常樣態向不計手段求穩定的畸態蛻變。如果行政行為的合法性被剝離出了官員問責機制的考量范圍，則即便以法律之名，行政機關依然畏手畏腳，時刻擔心行政不夠“穩定”。相反，只要能保持結果上的風平浪靜，則在事前采取的各種手段是否違反法律、是否耗費資源也都變得無足輕重。⑥不難看到，為了避免“惡性事件”，相關部門絞盡腦汁煞費心血，甚至不惜侵犯公民權利。⑦在依法行政不彰的反面，只求穩定而漠視法紀、看似遵從民意卻無法維護民眾利益的畸形政府，卻在暗中滋長。

結語

北京大學法學院張千帆教授指出，拆遷自焚案絕不能止于問責;相反，“必須改革現行土地制度，抑制地方官員土地財政的沖動;同時，加快修改現行拆遷法規，從法律上確保公民的人身和財產權利不受公權力的侵犯”。⑧這自然是杜絕強拆悲劇的治本之藥。但若近看作為治標之藥的問責機制，其依然有極大改善空間。

在行政官員執法過程中存在不稱職或瀆職的情況下，對其依法處分，本就是行政監督的應有之義。即便問責措施因特定時代原因或現實環境而較為嚴苛，亦不會產生與公眾福祉相悖的情況。相反，若僅僅為了在短期內平息民憤、掩蓋社會矛盾，而將缺乏透明性、正當性與邏輯性的問責措施用于官員身上，則只會產生政策制定者意想不到的不良反應。具體到宜黃問責，也許《9.10事件情況》所述不實，也許被問責的官員恰是罪有應得——但這都必須經過嚴謹的調查，做成確鑿的結論，方才得以正當化其后的問責措施以實現問責機制所預期實現的激勵效果。相反，宜黃問責這種看似更加“倒向民意”、以最底限之穩定為唯一追求的問責機制，只會更遠地偏離法治軌道，讓強大且規范的政府成為泡影⑨——而最終為此買單的，還是全社會的每一個個體。

〔責任編輯:程學軍〕

注:

①騰訊新聞網，《江西宜黃強拆自焚事件滿月 書記和縣長終落馬》， http://news.qq.com/a/20101011/000021.htm，最后訪問時間:2010年10月14日。

②《京華時報》即有文章引述北大法學院王錫鋅教授意見，認為“兩位一把手被免職，是因為前段的拆遷行為違法違規，還是因為事后處理應對出現問題，不太清楚”。

③盡管該暫行規定并不屬于對民眾具有普遍約束力的規范性法律文件，但其在黨政機關內部的執行自無障礙。其第五條規定了七種問責事由，第七條規定了問責方式。而“免職”為最后、也是最為嚴厲的方式

④“對鐘如奎的房屋拆遷資料齊全、手續完備、程序合法，申請了行政強制拆遷，全程沒有出現違法違規行為”。南方周末電子版，《撫州最新“回應”稱宜黃事件沒違法違規》，http://www.infzm.com/content/50325，最后訪問時間:2010年10月14日。

①在“唯結果論”的邏輯下，如果出現了拆遷惡性事件，則對于事件真實原因、過錯歸屬、處理手段等問題的調查與結論都不再重要。 “工作不力”標準過于模糊而缺乏在評價上的可操作性，這實際上幫助促成了“唯結果論”這一評價模式產生。

②即乘拆遷戶不備，先控制其人身并將其財產搬離，以避免慘重的人身財產損失;而后在短時間內迅速利用大型拆遷工具完成拆遷。

③以“重慶最牛釘子戶”一案為鑒，這一做法并不是笑談。相關新聞可見新浪網相關專題，http://news.sina.com.cn/z/cqzndzh/，最后訪問時間:2010年10月12日。

④我國《公務員法》中并未規定“免職”這一懲戒措施。而有相當部分被問責免職的官員，既未依照《公務員法》而被處以法定懲戒，也未被司法機關立案以接受調查。

⑤民眾對于被問責官員悄然復職的憤怒與不滿，集中爆發于襄汾潰壩和“三鹿問題奶粉”等重大安全事故中，相關報道不絕于耳。中國共產黨新聞網更是從體制內對官員“問責-復出”的怪圈提出了疑問?？梢奾ttp://dangjian.people.com.cn/GB/9805599.html。

⑥最近出現的極端例子，包括部分地方政府與駐京保安公司締結合同，由后者專門負責攔截、監禁、遣返赴京上訪者。對此可見財新網，《福建上杭縣與保安公司簽約押送訪民》，http://policy.caing.com/2010-09-24/100183827.html。

⑦從中央煞費苦心提倡的大接訪，與各地不遺余力的截訪亂象形成了鮮明對比。特別是針對上訪者的“黑監獄”盛行，也都反映出，在單純求維穩的背后，公民權利的踐踏成為了不幸的常態。以訪民李蕊蕊在“黑監獄”慘遭奸污一案為樣本，各種維穩亂象則不難想見。相關報道可見:南方報網，http://opinion.nfdaily.cn/content/2010-01/16/content_8208956.htm。

⑧《張千帆:拆遷自焚案能否止于問責?》，http://economy.caing.com/2010-09-23/100183529.html，最后訪問時間:2010年10月10日。

⑨強有力的政府是法治運作的保證，但必須對其權力保持警惕與規范。政府弱小則法治不張，蘇聯解體后的俄羅斯即為一例;政府強大而缺乏限制則同樣會侵害法治原則與公民私權，近鄰北韓即為一例。