我國地方政府權(quán)力配置研究

[摘要]地方政府扮演著兩種角色，作為中央政府在地方事務管理中的代理人或代理結(jié)構(gòu)，地方政府根據(jù)中央政府的授權(quán)、憲法及其他專門法對地方政府授予的權(quán)力而對地方性的社會公共事務進行管理，同時作為參與地方建設的權(quán)力實體，又是根據(jù)當?shù)貒窠?jīng)濟建設的實際、以及民風民俗出臺一系列地方性法規(guī)、管理措施來服務于地方經(jīng)濟社會發(fā)展的。因此，考察和研究地方政府的權(quán)力配置，對于地方政府履行職能、增強能力、提高行政效率以及促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展都具有重大的現(xiàn)實意義。

[關(guān)鍵詞]地方政府;權(quán)力配置

[中圖分類號]D035.5 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)05 — 0029 — 02

一、我國地方政府權(quán)力配置概述

(一)地方政府權(quán)力配置的涵義

我國地方政府權(quán)力配置是指地方政府在國家行政系統(tǒng)中其權(quán)力的分配與行使。從實質(zhì)上看，是中央政府賦予地方政府權(quán)力的限度與范圍;從主要內(nèi)容看，是地方政府之間在國家行政體系中如何確定權(quán)力的內(nèi)容、權(quán)力行使的邊界、相互之間的權(quán)力關(guān)系;從特定層級的地方政府看，是指行政機關(guān)根據(jù)一定的目標和原則對依法獲得的權(quán)力進行劃分和調(diào)配，達到行政機關(guān)中的各權(quán)利主體各司其職。

(二)改革開放前地方政府的權(quán)力配置

政府權(quán)力配置采取何種方式，往往受多種因素的影響和制約。除了受權(quán)力配置理論的影響，還受其他許多因素的影響，如政治體制、經(jīng)濟體制、政黨制度、歷史文化傳統(tǒng)等。新中國成立后我國政府權(quán)力配置的總的特點是:

1.高度的集權(quán)性

高度的集權(quán)性集中體現(xiàn)為黨政不分，權(quán)力過分集中。“不適當?shù)摹⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委——特別是集中于第一書記”〔1〕。其具體表現(xiàn)為黨的領(lǐng)導的全面性，黨不僅領(lǐng)導國家政權(quán)，而且還要領(lǐng)導政治、經(jīng)濟、文化事業(yè);直接性，即國家各級權(quán)力機關(guān)和權(quán)力執(zhí)行機關(guān)成了事實上的黨的下級組織。從1957年起，我國政府權(quán)力配置就呈現(xiàn)出高度的集權(quán)性:憲法賦予國家權(quán)力機關(guān)的職能被削弱;國家司法制度和監(jiān)察制度受到嚴重破壞，1959年，司法部、監(jiān)察部被取消;黨政不分，權(quán)力過于集中在黨委手中;文化大革命期間我國權(quán)力配置體制逐漸走向個人專制，國家權(quán)力體制內(nèi)部各分支權(quán)力之間的關(guān)系嚴重失衡。這種權(quán)力配置的方式使黨內(nèi)和社會難以形成有效的權(quán)力制約和監(jiān)督機制，造成權(quán)力過分集中，對發(fā)揚我國社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行有一定的負面影響。

2.單向性

國務院依照憲法和法律規(guī)定全國區(qū)域?qū)哟蝿澐帧⒔缦迍澐趾蛥^(qū)域設置等，然后在行政區(qū)劃基礎上組建地方行政機關(guān)，并授予相應的權(quán)限。中央政府對地方政府的一切事務具有絕對性的政治指揮權(quán)，地方政府僅作為中央政府的地方性事務的執(zhí)行部門而存在，完全依賴中央政府。同時，地方下級政府對地方上級政府的政令也只表現(xiàn)為執(zhí)行，下級政府對上級政府決策的影響程度是極其有限的。

3.職責同構(gòu)

在政治生活中，“職責同構(gòu)”具體表現(xiàn)為，每一級政府都管理相同的事，每一項政府事務都由不同層級的政府部門共同管理。換言之，所有的政府管理所有的事情，所有的事情所有的政府都管不了。〔2〕如從1954年開始，中央政府設置8個辦公室分口管理有關(guān)部門開始，直至上世紀80年代初期，各級地方政府依舊按照中央政府的組織體系，設置8個辦公室管理各政府工作部門。“職責同構(gòu)”說明了我國各級政府職責和職能的界定欠科學、欠規(guī)范，從機構(gòu)設置上看，各級政府的職能大同小異，而事實上各級政府面對的行政對象或服務對象是不一樣的。

(三)改革開放以來地方政府的權(quán)力配置

針對改革開放前集權(quán)性權(quán)力配置方式的弊端，十一屆三中全會以后，中央政府逐步向地方政府放權(quán)，意在搞活地方政府進行社會公共事務管理的積極性、主動性。通過采取這一系列措施使我國政府權(quán)力配置重新步入了正規(guī)，我國政府權(quán)力配置逐步走向科學和規(guī)范，具體來說，開始呈現(xiàn)出以下主要特點:

1.依法性意識逐步增強

改革開放后，國家權(quán)力機關(guān)的政治地位提高，促進了權(quán)力法治化的進程。設立了人民代表大會制度中的大會和常委會的兩層次會議制度，加強了全國人大常委會的職權(quán)，提高了全國人大常委會的地位;“82憲法”的頒布明確了黨與人大之間的關(guān)系，人大根本上反映的是廣大人民的意志，在遵循這個前提條件的基礎上，中國共產(chǎn)黨堅持“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則開展各項工作;加快了立法工作的步伐，“在全國人大常委會下設了法制工作委員會，專門負責制定法律的相關(guān)事宜，有關(guān)國家政治、經(jīng)濟和人民社會生活的相關(guān)法律基本健全;完善了選舉制度，培育了人民參政議政的積極意識。這些措施的實施使中央政府、地方政府、中央政府與地方政府之間的權(quán)力配置日益規(guī)范和科學，府際權(quán)力配置也越來越需要借助于憲法和有關(guān)法律實現(xiàn)。中央政府根據(jù)全國人民代表大會授予的權(quán)力，還通過行政法規(guī)、部門規(guī)章、政策、文等形式對中央政府和各級地方政府的權(quán)力進行合理配置。

2.集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合

從1980年起，地方政府開始實行新的財政體制，全國有15個省實行“劃分收支、分級包干”的新辦法，新辦法促使地方政府努力增收節(jié)支，也促使地方政府能主動規(guī)劃和安排地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。同時，國家根據(jù)“調(diào)整、改革、整頓、提高”的方針，采取一些列措施給地方政府放權(quán)讓利，這也加強了中央政府的宏觀調(diào)控能力。轉(zhuǎn)變原來的什么事都要管的計劃體制思維，逐步將一些基層權(quán)力下放到各級地方政府，中央政府只負責重大事務和國家關(guān)鍵領(lǐng)域的一些事務。

3.互動性大大增強

自中央與地方政府分權(quán)之后，地方政府的主動性、積極性大大增強。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府為地方利益開始向中央討價還價，要求各種優(yōu)惠政策。這一方面使中央政府更加了解地方經(jīng)濟社會發(fā)展的實情，便于中央政府制定各種政策;另一方面也使地方政府真正能夠成為地方人民意志和地方公共利益的代言人，地方政府與中央政府的互動性增強。

二、我國地方政府權(quán)力配置現(xiàn)狀

(一)地方政府權(quán)力配置的基本內(nèi)容

1.縣級以上人民政府的職權(quán)

根據(jù)地方政府組織法第59條的規(guī)定，縣級以上人民政府行使下列職權(quán):第一，行政執(zhí)行權(quán);第二，行政領(lǐng)導與管理權(quán);第三，人事行政權(quán);第四，行政保護權(quán);第五，行政立法權(quán);第六，其他權(quán)力，即“辦理上級國家行政機關(guān)交辦的其他事項”。

2.鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的職權(quán)

同時，地方政府組織法第61條還規(guī)定了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府行使下列職權(quán):第一，行政執(zhí)行權(quán);第二，行政管理權(quán);第三，行政保護權(quán);第四，其他權(quán)力，即“辦理上級人民政府交辦的其他事項”。

(二)地方政府權(quán)力配置存在的不足

自改革開放以來，中央政府采取一系列措施改變建國后建立起來的中央高度集權(quán)體制，雖然取得了一定的成就，就目前地方政府權(quán)力配置的現(xiàn)狀而言，還存在以下不足:

1.地方政府積極性、獨立性和創(chuàng)造性不足

由于長期以來形成的中央高度集權(quán)體制在短時間內(nèi)還無法有效調(diào)整，雖然我國政府體制改革已經(jīng)取得矚目成績，但地方政府的自主性、積極性仍就不足。其主要原因還是地方上級政府過多地集中了地方下級政府的權(quán)力，尤其是在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，權(quán)力集中問題更加突出，縣政府集中了大量的權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則有責無權(quán)”。

2.地方政府的事權(quán)與財權(quán)不匹配

從現(xiàn)行的地方政府權(quán)力配置來看，一方面，中央政府集中了地方政府過多的財權(quán)，而地方政府承攬了過多的區(qū)域社會公共事務的管理責任;另一方面，地方上級政府集中了地方下級政府過多的財權(quán)，而地方下級政府又承攬了過多的地方公共管理事務的責任。其結(jié)果是造成地方政府事權(quán)與財權(quán)的失衡，地方政府往往有責無權(quán)。

3.權(quán)力配置不科學

權(quán)力配置不科學，地方政府行政效率還亟待提高。從地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的實質(zhì)而言，行政效率不高的主要原因是沒有理順政府內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)和相互之間的關(guān)系，權(quán)力設置不科學。各級政府中的各職能部門權(quán)責不明確，權(quán)責不統(tǒng)一造成對權(quán)力資源的爭奪和對行政責任的推諉，這是制約行政效率提升的一大瓶頸。同時，“從政府職能部門的內(nèi)部權(quán)力角度看，權(quán)力又過于集中，每個職能部門融決策、執(zhí)行、監(jiān)督為一體，自定規(guī)則、自己執(zhí)行、自我監(jiān)督，這就必然形成事實上的權(quán)力壟斷”〔3〕。

三、我國地方政府權(quán)力配置改革和完善的基本思路

(一)合理劃分府際間的權(quán)力

首先，根據(jù)憲法確定的基本原則，合理把握中央政府與地方政府之間集權(quán)與分權(quán)的最佳度，力求尋找到一個最佳的平衡點。這是一個“度”的問題，是合法度，有限度。要合理配置地方政府的權(quán)力，就必須劃分事權(quán)、人事權(quán)、財權(quán)、產(chǎn)權(quán)、機構(gòu)設置權(quán)、立法權(quán)等，特別是要堅持民主、法治、事權(quán)與財權(quán)相匹配、收益對稱、程序等原則，配置地方政府的事權(quán)和財權(quán)，使各級政府的職、責、權(quán)、利相統(tǒng)一”。

其次，要合理劃分地方政府間的權(quán)力關(guān)系，具體體現(xiàn)在兩方面，一方面要根據(jù)政府的管理幅度、管理范圍按照權(quán)責一致、事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則將權(quán)力逐級科學分配;另一方面要根據(jù)本級政府的管理范圍、管理事務科學分配政府內(nèi)部各職能部門的權(quán)力，力爭做到因事設崗、因崗設人、人盡其才、物盡其用、權(quán)盡其責，這是提高行政效率的重要途徑。

(二)繼續(xù)推進地方行政審批制度改革

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，外商和民營經(jīng)濟不斷壯大，這迫切需要進一步改革與經(jīng)濟發(fā)展節(jié)奏不相適應的傳統(tǒng)的行政審批制度。行政審批制度改革是對地方政府在自身事權(quán)范圍內(nèi)自主決策能力、政策推動力、理論創(chuàng)新力的全面考驗，它不是政府行政方式的單純調(diào)整，而是涉及到干部人事、職能劃分、財政體制、廉政建設、社會穩(wěn)定等各個領(lǐng)域的綜合改革，是一級政府權(quán)力如何在這些部門間科學配置的探索。

因此，要完善地方政府權(quán)力配置，就必須在鞏固已經(jīng)取得成果的基礎上繼續(xù)推進審批制度改革。這要求地方政府要依法取得行政審批權(quán);將事關(guān)全局的行政審批權(quán)力設置在高級地方政府;行政審批權(quán)力在地方政府間配置要科學;行政審批要規(guī)范、公開、透明等。政府行政審批制度的改革，不僅僅是簡化了行政審批程序，提高了政府服務效率，更重要的是在理清政府各工作部門或職能部門間的權(quán)力關(guān)系方面做出了有益的探索，這種探索和實踐對進一步規(guī)范政府行政權(quán)力、科學配置行政權(quán)力、監(jiān)督政府行政權(quán)力提供了一個重要平臺。

(三)真正落實行政首長負責制

我國憲法和地方組織法都明確規(guī)定，我國實行首長負責制。地方組織法第62條規(guī)定:“地方各級人民政府分別實行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制”，同時該法第63條還規(guī)定:“縣級以上的地方各級人民政府會議分為全體會議和常務會議。政府工作中的重大問題，須經(jīng)政府常務會議或者全體會議討論決定”。

這里有兩層意思，一方面，法律明確規(guī)定各級政府實行首長負責制，意即行政首長要對政府決策負責，不論決策正確與否;另一方面，第63條又規(guī)定凡重大問題均由集體討論決定。這里對“首長負責制”、“常務會議或者全體會議”、“重大問題”等內(nèi)涵及外延的界定都欠明確的界定，結(jié)果容易造成在行政實踐中的多重矛盾現(xiàn)象〔4〕:從體制上講，行政首長個人負責制決定了由首長決斷;從程序上講，決策需要民主化;從內(nèi)容上講，如果遷就眾人的意見，而眾人的意見恰恰又是不正確的，結(jié)果是行政首長還要對集體的錯誤決策負責;如果首長獨斷專行，濫用權(quán)力，而恰恰眾人意見又是正確的，其結(jié)果是影響一個集體對外的整體形象。因此，完善法律的有關(guān)規(guī)定是落實行政首長負責制的前提條件。

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