我國城市政府環境公共產品的供給問題研究

[摘要]經過30余年的實踐發展，目前我國環境公共產品提供部門在一定程度上擴大了自主權，改善了其供給狀況，但仍存在著供給不足、供給效率低下及供給中的公平缺失等問題。環境公共產品的固有性以及城市政府的供給理念、供給行為、供給保障等方面所存在的問題是導致這些問題產生的原因。為此，我們要明確城市政府在環境公共產品供給中的定位，積極構建與完善我國的城市環境公共產品供給體制。

[關鍵詞]城市政府;環境公共產品;供給

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)05 — 0027 — 02

公共產品這個術語對我們來說并不陌生，眾所周知，它是由著名經濟學家保羅·薩姆爾森于1954年在《公共支出的純理論》一書中提出來的，是指“每個人對這種產品的消費，都不會導致其他人對該產品消費的減少”。 〔1〕對其的研究也是琳瑯滿目，國內外不同的學者分別從不同的視角對其進行了細致與深刻的研究。隨著城市化進程的加快與諸多“城市病” 的日益凸顯，城市環境問題逐步受到執政者和學者們的重視，與之相隨的是城市環境公共產品的供給問題，然而無論是從理論上還是實踐上，這方面的研究都還比較滯后。所以，在實際的操作中也暴露出了一系列的問題，本文正是鑒于此，并結合我國城市環境的現狀，來科學的設計我國城市環境公共產品供給的理念、原則、路徑等，豐富有關城市環境公共產品供給問題的理論，從而可以為解決我國的城市環境問題，完善城市環境公共產品的供給機制提供一種有價值的理論參考。

一、我國城市政府環境公共產品供給的成就及其存在的問題

自改革開放以來，伴隨著體制轉軌和社會的轉型，財政管理體制的日趨完善，我國城市公共產品的供給狀況得到改觀，城市環境公共產品的供給水平也相應地提高，取得了可喜的成就。供給數量大幅增長，供給質量不斷完善，供給模式逐漸調整:從單一主體到多元主體、從政府壟斷到政府主導、從計劃供給到市場調節，初步形成了完整的城市環境公共產品的供給體系。但同時也存在著諸如供給數量不足、質量不高、效率低下等問題，亟需完善。

1.供給的價值取向有待調整

在我國，政府和公民都有一種基本一致的觀念，那就是環境公共產品的提供應該由城市政府來承擔，城市政府幾乎包攬了環境公共產品生產、建設的全過程。此外，受城市政府的的逐利性以及有限理性等的影響，對一些私人部門和非營利組織的參與城市政府實施嚴格的準入政策，限制其參與環境公共產品的提供活動。城市政府這種對環境公共產品壟斷性供給，相對的也就造成了環境公共產品市場供給與自愿供給的滯后，使環境公共產品的供給鏈條上出現了一個薄弱的環節。

2.供給數量依然存在不足

與私人產品的極大豐富以及人民群眾日益增長的環境公共產品需求相比而言，城市環境公共產品供給總量不足的弊端暴露無遺。城市供水不足、城市生態環境改善等一系列問題一直困擾著城市政府，這些公益服務類城市公共產品的供給不足，已經嚴重影響了城市乃至整個社會與國家的健康發展，成為城市發展的“瓶頸”。沒有良好的城市環境公共產品的供給保障，城市就不可能持續發展。

3. 供給質量仍需提升

一是城市環境公共產品的提供供非所求。政府提供了許多公眾不需要的公共產品，形象工程、政績工程的泛濫以及城市環境公共產品價格的不合理上漲都說明了這個問題;二是城市環境公共產品的提供供不合求。一些地方政府部門從自身利益出發，對有利可圖的城市環境公共產品的提供搶著去做，而對于一些高投入、見效慢的城市環境公共產品的提供則相互推諉，有的提供為了偷工減料只是提供些劣質的公共產品，“豆腐渣工程”就是很形象地說明。

4.供給效率急需增長

第一，在供給決策的制定方面，過多地偏重于長官意志與經驗，缺乏決策的民主性，決策審批程序繁瑣，耗時過長;第二，在供給執行過程中，由于供給主體的單一，常常由于資金供給的不足而中斷，不能形成一個連續的供給鏈;第三，在供給評估環節，由于評估主體的雙重身份以及利益相關方的意識滲透，致使評估的結果偏離，“面子工程”、“窗口工程”大量涌現。

二、我國城市政府環境公共產品供給低效的根源探析

造成我國城市政府環境公共產品供給低效的原因是多方面的，如資金投入不足、公眾需求不明確、“搭便車”現象等。下面，本文將對造成城市環境公共產品供給低效的原因進行詳細分析:

1.環境公共產品的固有屬性

根據薩姆爾森對公共產品的界定，我們可以簡單地將公共產品的特性概括為兩個方面:消費的非競爭性和消費的非排他性。也就是說，每個人對這種公共產品的消費既不會減少其他人對該產品的消費，也不會影響其他人消費該產品。但是這種不影響是在環境公共產品的承載力范圍之內的不影響，因為環境公共產品還存在著另外一個特性，即擁擠性，擁擠會導致環境公共產品的過度使用和低效率。〔2〕超出環境公共產品承載范圍的消費，其邊際成本也會隨之增加，從而導致環境公共產品供給的市場失靈，出現環境公共產品供給不足和消費不足的情況。

2.城市政府的供給理念存在問題

按照經濟學的效率原則，一切的公共產品都應該由政府來提供。在計劃經濟體制下，我國一切的城市環境公共產品的提供，包括資金籌措、生產建設、運營和管理等環節，都是由政府單獨完成的，這種政府孤軍奮戰的結果勢必會造成城市環境公共產品供給效率的低下;市場經濟體制下，雖然政府加大了與社會的合作，一些城市公共產品的提供交給了社會，但是對于城市環境公共產品這種投入高、收益甚微的公共產品，鮮有社會組織愿意提供，城市環境公共產品的供給更多地還是依賴政府，不能有效適應城市居民對城市環境公共產品日益增長的需求。

3.城市政府的供給行為存在問題

政府作為公眾利益的代表，其基本職能就是為社會提供公共產品，自然包括環境公共產品。但是，政府環境公共產品的供給并不是天然高效的，政府壟斷、供給對需求的響應不足以及無效需求的膨脹都會導致城市政府環境公共產品供給的失靈。很多情況下城市政府對環境公共產品的壟斷性供給，使環境公共產品的供給由于缺乏競爭機制而經常處于低效率運作的狀態;另一方面，城市政府環境公共產品的供給最求的是社會效益，然而對社會效益評估程序和評估技術的缺失，又不可避免地常常使政府在自身利益的激勵下進行超額生產，嚴重浪費國家資財。

4.城市政府的供給保障存在問題

一方面，城市環境公共產品供給決策的制定過程隱蔽，不夠透明化，決策的制定往往是自上而下，缺少公眾參與，缺少雙向交流;另一方面，在城市環境公共產品供給的過程中，政府授權給社會組織之后監管的缺失，也造成了其供給的低效;第三，沒有有關城市政府環境公共產品供給的相關法律、法規，缺乏嚴格的市場準入政策，不能有效地保障生產者和消費者的合法權益。

三、未來我國城市政府環境公共產品供給的完善路徑

明晰了我國城市政府環境公共產品供給中存在的問題(是什么)以及造成這些問題的根源(為什么)，就該分析如何才能完善我國城市政府環境公共產品的供給(怎樣做)。本文將在借鑒西方國家城市政府環境公共產品供給的經驗的基礎之上，提出我國城市政府環境公共產品的供給體制的完善路徑。

1.確立城市政府在城市環境公共產品供給中的準確定位

城市政府環境公共產品的供給過程實際上是一個集體消費單位選擇生產單位的過程，在這其中既有決策者、生產者，又有監督者。〔4〕在環境公共產品的供給過程中，城市政府應該首先確定好自己的角色:政府應該更多的是決策者和監督者，即用來決定哪些公共產品應由政府來提供，為誰提供，做到什么程度或什么水平，怎樣收費等。而生產者可以是政府自己，也可以是政府以外的私營部門或者是非營利組織，甚至是個人。切實將其在城市環境公共產品供給方面的角色由“劃槳”轉向“掌舵”，由包攬一切到為城市環境公共產品的供給提供保障和加強監管方面。

2.修正城市政府的供給理念

一直以來，提供環境公共產品似乎是城市政府的天職，但實際上并不是所有的環境公共產品都是純環境公共產品。環境公共產品也有純境公共產品與準環境公共產品之分，而準環境公共產品又分為自然環境公共產品和優質環境公共產品。屬于自然環境公共產品的可由城市政府來提供，但屬于優質環境公共產品的城市政府則只需有所為，它的提供可以委托給私人或非營利性的民營化組織，城市政府只需提供相應的制度保障。因此，隨著經濟與社會的發展以及人們消費理念的轉變和消費能力的增長，城市政府應適時調整自己提供環境公共產品的范圍，有限但有效地提供環境公共產品，以避免城市政府的壟斷性供給以及將利益主體化的思想。

3.完善城市政府的供給行為

傳統的環境公共產品的供給主要是城市政府包攬資金籌措、生產建設以及運營管理的全過程。要完善城市政府的供給行為，傳統的做法已明顯不能適應當前人們對環境公共產品的需求，城市政府必須創新環境公共產品的供給方式，如政府間協議、合同承包、向家庭簽發憑單、志愿服務與自我服務，政府購買。〔5〕通過創新環境公共產品的供給方式，使環境公共產品的供給資源在地域、群體、數量、時間與產品上得到優化配置。

4.強化城市政府的供給保障

要強化城市政府的供給保障，首先就要實現環境公共產品供給決定的集體決策，避免領導的單方面決策與“長官意志”;其次就要加強公眾的主體意識和監督意識，使得消費者對于城市政府環境公共產品的供給可以進行有效地選擇和監督;再次要不斷完善我國的財稅體制，合理劃分中央和地方的財權與事權，加大中央對地方的轉移支付，為環境公共產品的供給資金提供穩定的來源;最后要明確環境公共產品市場供給中的城市政府的責任，建立市場交易的基本規則，完善相關法律、法規，既可以保證市場供給的安全，又能維護消費者的利益。

總之，隨著社會的發展，城市政府環境公共產品供給的低效問題在現代公共管理中越來越突出。造成城市政府環境公共產品供給低效的原因是多方面的，有管理上的缺陷，更有制度上的原因。針對環境公共產品政府供給中存在的管理性與制度性失效，我們要在借鑒西方發達國家環境公共產品供給經驗的基礎上，積極創新我國的環境公共產品的供給模式，實現環境公共產品供給的企業化管理與市場化經營，讓人們真正享受環境公共產品所帶來的社會化服務。

〔參考文獻〕

〔1〕 P.A.Samuelson.The Pure Theory of Public Expenditure.〔J〕.Review of Economics and Statistics，36(November).1954，36(04)，387—389.

〔2〕 戴星翼，胥傳陽.城市環境管理導論〔M〕.上海:上海人民出版社，2008:15—16.

〔3〕 張俊強.我國城市公共產品供給效率研究〔D〕.重慶:重慶大學管理科學與工程系，2005.

〔4〕 廖曉明，黃毅峰.論我國政府在公共服務供給保障中的主導地位〔J〕.南昌大學學報:人文社會科學版，2005，(01):20.

〔5〕 余紅燕.政府與公共產品〔J〕.山東行政學院山東經濟管理干部學院學報，2004，(04):9.

〔責任編輯:杜宇〕