我國農村社區建設的困境與對策研究

[摘要]目前，以市場化、民主化為導向的現代農村社區建設已初具規模，各種類型的農村社區相繼建立。但是，我國農村社區建設尚處于探索時期，國家層面的農村社區建設政策體系還沒有形成。農村社區發展仍然存在一些制約因素，致使大量農村資源還沒有高效整合，這些因素是導致我國農村社區建設發展緩慢的重要原因。

[關鍵詞]農村社區建設;實踐困境;對策研究

[中圖分類號]F303[文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)02 — 0089 — 03

隨著新農村建設的深入，農村社區建設越來越引起人們的重視。各地方希望通過農村社區建設，發揮其平臺作用，來有力地推動社會主義新農村建設，以有利于統籌城鄉發展，有助于和諧農村、和諧社會的構建;希望通過農村社區建設，促進社區的發展，滿足農村社區成員多方面的需求，促進村民素質的全面提高，推動社區物質、精神文明建設，最終實現人與自然、社會的和諧統一。因此，農村社區的建設對農村地區的建設乃至整個社會的全面發展意義重大。本文以我國農村社區的建設為視角，對中國農村社區建設中存在的困境作了初步探究，并以此為切入點，提煉出可推動中國農村社區建設的對策思路。

一、新時期農村社區建設面臨的實踐困境

我國農村社區建設起步較晚，關于農村社區建設的理論研究也是相對滯后，加之我國“三農”問題的現狀，農村社區建設任重而道遠，農村社區建設在實踐中面臨著很多困難，主要體現在以下五個方面:

(一)農村社區建設資金匱乏，基礎設施相對薄弱

當前，農村社區建設的首要任務就是抓好農村社區的生產生活和基礎設施建設，為搞好農業生產、增加農民收入、改善農民生活環境打造堅實基礎。過去的五年中，中央財政用于農村基礎設施建設近3000億元?！?〕這些措施，極大地調動了農民積極性，有力地推動了社會主義新農村建設，為農村社區建設奠定了物質基礎。但是，由于歷史和社會的原因以及我國的農村社區建設相對滯后，因此這些投資對于農村基礎設施建設是遠遠不夠的。農村社區建設普遍缺乏穩定的資金投入機制，所需資金主要靠村集體自籌。這對經濟整體情況較好的社區來說問題不大，但是對一些松散的農戶和因政府征地而導致的失地農戶組成的社區來說，各種活動所需經費來源則十分緊張，無法滿足社區的正常運轉需要。再加上社會各界投資社區發展的意識仍很淡薄，以及社區自籌資金的能力也比較薄弱，農村社區發展所需經費緊張，無法滿足正常運轉需要。資金缺乏導致社區發展內容難以拓展、水平難以提高，社區發展的服務供給滯后于居民的需求?！?〕

(二)村民缺少民主自治意識，對社區政治表現出冷漠

受傳統封建思想影響，絕大部分村民不能正確認識和接受民主管理，對選舉表現出一種被動和無所謂;農村特別是山區農村居住分散，地廣人稀，參加民主活動受自然條件的影響很大;同時，因為存在工作經費無法保障，工作的各個環節、各個程序很難經常運作到規范的要求。這些因素都使村民自治的效果打了折扣。在社區自治組織成立的過程中，各縣民政局、鄉鎮政府的積極推動和支持產生了決定性作用。但是如果僅僅靠村民自己籌備社區，那在經濟薄弱的農村地區是不可能建立起來的。尤其是在欠發達地區的農村，傳統觀念根深蒂固，小規模分散的生產與生活方式，造成了農民的組織化程度很低，農民的政治民主權利意識相對較弱，習慣于傳統的集權和統一的指導，加上經濟的落后，農民對政府和社會的依賴性較強，只要上級的有關政府能給村莊帶來利益，大家就樂于做些事情。因此，要真正發揮社區在村民自治和民主政治建設中的作用，需要一個較長的發展過程。〔3〕

(三)社區工作人員綜合素質不高，服務意識淡薄

隨著農村社區建設的深入，迫切需要發展和壯大農村社區工作者隊伍。社區建設各項事業的實施需要高素質、專業性的社區工作者隊伍。而現任社區干部及工作者的年齡偏大、文化水平不高;政治素質、業務能力不足;解決社區建設各種問題的方法不活、招數不多;對市場經濟在社區建設中產生的影響認識不清;對社區建設中出現的新事物缺乏應對能力，尤其較欠缺社會服務及管理技能。這些都反映了社區干部角色尚未成功轉變，不適應社區建設的要求，其觀念、思維方式、工作方法等亟需轉變和提高。以構成現有隊伍主體的村委會成員的情況來看，根據各省反應的情況，70%以上人員均為小學和初中水平，文化素質是比較低的?！?〕此外，由于在職的社區干部積極性不高，年輕有為的村民不愿意參與社區建設和管理，因此造成社區干部和工作者后繼乏人。

(四)村民的民主意識淡薄，參與意識不強

村民作為農村社區的主體，是農村社區建設的最主要力量，沒有村民積極參與、熱情投入，農村社區建設注定不可能取得成功。但由于受到傳統觀念以及小規模分散的生產與生活方式的影響，造成了農民的組織化程度很低，農民的民主意識相對較弱，習慣于傳統的集權和統一的指導。從村民的角度來看，當前的社區參與內容還主要集中在非政治參與，社區村民往往是在社區工作人員的動員、勸誘、說服下被動參與社區管理機構已形成決定的事項，或在決策形成之后被動員去執行，從而形成典型的社區權力精英主導模式，村民個人缺乏明顯的主動權。村民參與度的高低，決定著農村社區建設的成敗，是社區建設持續發展的生命力，也是社區自治程度和自理水平的反映。從2004 年4 月對長沙市439戶農村村民參與社區建設的問卷調查中可以發現， 村民的政治參與比例很低， 參加過社區選舉的只有26 人，僅占5.9%?！?〕顯然，在我國農村社區建設中，提高村民參與的意識異常緊迫。

(五)農村社區服務體系不健全、功能不完善

我國農村社區建設剛剛起步，社區服務體系建設現狀與構建社會主義和諧社會、建設新農村的要求，與農村社區居民日益增長的服務需求還有不小的差距。特別是在社會轉型過程中，傳統的農村社區發生了很大的變化，僅僅在生產方面提供的社區服務已不能滿足農村社區居民的需求。農村社區服務既要向農民提供方便生活的服務，又要提供方便農民群眾發展生產的服務。但農村社區尤其是欠發達地區農村社區服務缺位較多，服務規模小且分散、單一、服務水平不高。農村社區服務供給主體結構和供給方式不合理、服務載體缺乏，政府在農村社區服務上“缺位、越位”現象并存。一些地方政府將本該承擔的基本公共服務職能轉嫁給村兩委或村集體經濟組織，或者承擔本應由各類市場主體和社會組織可以承擔的農場社區服務職能?！?〕過多的政府管理和行政干預勢必會削弱政府在社區服務中的引導、規劃、公共服務和監督管理上的功能發揮，工作趨向出現混淆，進而影響到社區服務整體效益的發揮。

二、有效推進我國農村社區建設的對策思路

從中國農村社區建設的實際情況出發，民政部提出農村社區建設試點工作應當以建設和諧社區為目標，以擴大基層民主、完善村民自治、健全農村新型社區管理和服務體制為重點、提升農村社區村民自治功能，健全農村新型社區管理和服務體制為重點，提升農村社區村民自治功能，建設管理有序、服務完善、文明祥和的新型農村社區。按照以上要求，針對當前農村社區建設中面臨的困境，主要應從以下六個方面推進農村社區建設。

(一)多渠道保證資金供應，爭取社會力量的支持

資金不足是農村社區建設的重要制約因素，應該走農業基礎設施建設投資主體多元化之路。既要堅持政府引導與村民自力更生相結合，也要堅持社會力量的廣泛參與。充分發揮政策引導和市場機制的作用， 堅持以村民為主體、社會參與、政府引導， 建立新農村建設的新機制，以優惠的政策吸引個人、集體、社會、政府等各類主體投資建設。首先，有序整合部門資金，加強統籌協調，充分發揮和利用計劃、財政、農業、扶貧、交通、民政等部門的優勢，將相關涉農資金集中起來捆綁管理和使用，實行綜合配套、重點投入。其次，充分發揮和調動村民主體作用，通過農民自籌資金和找與本村有關聯名人、能人募捐，解決一部分建設資金。再次，實行市場運作，把村集體資源通過公開拍賣、承包加以開發利用，獲得收益用于新農村建設。最后，依靠社會力量的參與和支持。例如，都昌縣就十分注意組織和動員社會力量，整合社會資源，共同參與村落社區建設。1998年，在都昌縣遭遇特大水災后，世界宣明會(一個國際性慈善機構)給予了一系列緊急救援和災后重建支持。2004年以來，通過爭取宣明會對村落社區建設的支持，籌集到資金360多萬元，為村落社區實施了“飲水工程、交通工程、沼氣工程、造綠工程、醫療健康工程”等項目。

(二)進一步加強農村社區基礎設施建設，提升社區建設基礎的新臺階

農村社區建設， 最需要扶持的是農村基礎設施建設， 應當用科學發展觀指導社區規劃， 堅持以農村基礎設施為重點， 加大對農村基礎設施的改造力度，按照“資源集約、工業聚集、居住集中”整體要求，切實加強農村社區的道路硬化、住宅凈化等工作，實現農村基礎設施配套建設到位的目標。在設施建設中要依據社區實際的經驗基礎而定，在經濟較為發達的農村社區，可以考慮改善社區道路等基礎設施，健立全新的社區服務陣地和設施等。比如南京高淳的武家嘴，由過去的“漁花子村”變成現在“金陵首富村”，其經濟實力較為雄厚，已經開始籌建社區服務中心，提供一流的活動場所，為居民服務。例如，引進蘇果超市，建新的社區，通過房地產開發使農民住上新的房子，在農村建立新的醫院，建設有優質教育資源的學校和各種文化設施。但是大多數社區經濟欠發達，因此應更好地利用社區現有資源，通過改造等方式來提升社區基礎服務設施的檔次。這里可以借鑒南京浦口區有些社區的做法，如珠江鎮的鞏固村在建設社區文化娛樂陣地過程中，以行政村為整體，各自然村村民小組選擇一戶家庭作為活動場所，活動內容各異，以保證社區活動設施的多樣化，從而使社區資源得到了很好的整合。

(三)大力推進農村社區村民自治，加強社區基層民主政治建設

在新形勢下，加強農村基層民主政治建設亟待解決的一個重大課題，就是如何通過一個有效的載體，實現政府行政管理與社區自我管理的有效銜接，政府依法行政與村民依法自治良性互動。村民自治的主體是村民，只有讓村民廣泛參與村民自治，依法行使屬于自己的民主權利，村民自治活動才能顯現出生機和活力，才是真正意義上的民主自治。將農村社區建設與村民自治進行有機結合，才能深化村民自治、推進村務公開，提升基層民主政治水平。借助這兩者的結合，廣泛宣傳和發動廣大村民參與村民自治活動，使自治內容不斷充實、自治形式更為多樣。例如，江西省以自然村落為基本單位，建立了以“五老”為中心，以“一會五站”志愿者協會、衛生環境監督站、公益事業服務站、社會互助救濟站、問題活動聯絡站、民間糾紛調解站為平臺的農村社會網絡，承擔了發展公益事業、調節社會關系、豐富服務生活的社會功能，構建了“農村村落社區建設”模型，形成了農村社會自治與互助的格局。通過這種方式，把擁有共同資源、利益訴求比較一致的村民組織起來，依法管理自己的事務，使每個村民的民主權利、具體利益都得到相應尊重和直接體現，從而在更寬范圍、更深層次上實現了自我管理、自我服務、自我教育和自我監督。

(四)加強對農村社區工作者的培訓，提高社區管理人員的專業素質

農村的村級自治組織干部會隨著社會成員整體素質的不斷提高，他們的政治素質、年齡結構、文化程度得到了優化。但從農村發展特別是社區發展的趨勢來看，目前農村普遍存在因缺少專業人才而使社區發展難以獲得突破。針對這種情況，迫切需要培養一支專業化的社區發展隊伍來推進農村社區發展。要以創建“五好”黨支部和村委會為目標，培育一批有技能、能干事、公道正派的農村社區建設帶頭人。建議區委組織部和區民政局要堅持“公開、平等、競爭、擇優”的原則，向社會公開招聘、民主選舉、競爭上崗等辦法，公開招聘一批社區工作者，完成屆中遞補工作，真正把那些思想政治素質好，熱心社區工作，有一定農村基層工作經驗，善于做群眾思想工作的優秀黨員選進社區黨組織班子。優秀年輕干部要充實到領導崗位上來，并通過集中培訓、以會代訓等形式，切實抓好政策理論、業務知識、工作技能培訓，努力提高社區工作者綜合素質。例如，山東省諸城市堅持“走出去學”和“請進來教”相結合，建立實行外派掛職鍛煉、考察學習、跟班學習、交流輪崗等制度，多渠道、寬領域培養鍛煉社會工作人才。同時，邀請上級領導、學者和先進地區代表授課，培養一批能夠運用社會工作專業知識和技能解決問題的社會工作人才。

(五)充分發揮村民的主體作用，引導村民參與農村社區建設

農村社區建設工作是一項惠澤普通百姓的村民自治工程，僅僅依靠各級黨委、政府的力量是不夠的，必須引導村民群眾廣泛參與。沒有村民的廣泛參與，農村社區建設就會失去基礎，就會失去可持續發展的“土壤”。 農村社區社會結構相對簡單，家庭地位和作用相對突出，血緣、地緣關系發揮著基礎性的作用。因此，社區文化地方性色彩濃厚，農村社區具有較大的同質性，是一個典型的熟人社會，社區居民更容易參與到一起。因此，拓展社區參與的關鍵是要找到正確的契合點，即事關社區大多數成員利益的問題，并采用適合的渠道?！?〕 以江西省于都縣為例，該縣采用的“三會一訪”的方式，激發村民參與社區管理的主體意識。通過多渠道加大村落社區建設的宣傳力度，讓廣大村民從不知到知，從不關心到關心，從觀望到參與，營造了人人主動參與社區建設的良好氛圍。

(六)以服務村民為宗旨，大力拓展農村社區服務功能

農村社區服務是農村社區建設的基礎和龍頭，是農村社區建設的永恒主題。要拓展農村社區服務的功能，主要要從四個方面進行努力。一是要通過農村社區建設為政府公共服務延伸到農村搭建一個公共服務的平臺。這樣既有利于公共資源的合理配置，也有利于社區居民的方便使用。要從農村居民最關心、最迫切、最直接的事項著手，圍繞年初居民基本需求，編制布局規劃，建設基礎設施，完善社會保障，發展福利事業，強化公共安全，搞好社區衛生，繁榮文化體育事業，為農村全體居民構筑一個較為完善的公共服務網絡。二是農村社區組織要農民群眾和社會各方面力量積極開展農村志愿服務、群眾性互助服務。利用農村地緣相近、血緣相親的特點和鄰里互助的優良傳統，組織農民開展各種志愿服務活動。三是鼓勵和支持各類社會組織、企業和個人投資農村社區服務業，提供超市、家政、中介、維修、配送、保潔、托幼等各類有償的便民利民服務。引導連鎖超市、農資供應、網絡通訊、金融、郵政等服務業在農村社區設點經營，方便群眾生產生活。四是發展便利的農場社區市場服務，提供便民利民的服務。作為市場服務，必定有一定的經濟風險。政府部門和村級組織對市場服務主要是提出需求，規劃引導，政策扶持，避免直辦直管?！?〕

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〔責任編輯:唐守祥〕