增強地方政府應對突發事件的能力

[摘要]近年來，各類突發事件頻頻出現，對人們正常的生活產生了極大的影響，對地方政府的應對能力也提出了嚴峻的考驗。地方政府在應對突發事件取得成就的同時，還存在預警機制、協調機制不完善，基礎設施建設投入不足等問題，還需強化領導干部的危機意識，不斷完善各種應對機制，加大財政投入，以增強地方政府應對突發事件的能力。

[關鍵詞]突發事件;地方政府;應對能力

[中圖分類號]D67[文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)02 — 0049 — 02

近年來，我國各類突發事件頻繁發生。其中有氣候異常、地質變化所造成的自然災害，有公共衛生管理不善所導致的“非典”、手足口病、劣質奶粉事故;有安全生產管理不善所導致的礦難、列車出軌事故;有民族分裂分子所挑起的“藏獨”、“疆獨”事件;有邪教分子所挑起的“法輪功”事件;還有改革發展中新舊體制轉換所導致的征地、城市拆遷等群體性事件等等。面對各種各樣的突發事件，地方政府必須未雨綢繆，以科學發展觀為指導，堅持以人為本，加強應對突發事件能力的建設，盡快提高領導干部應對處置突發事件的本領，擔負起維護社會公共安全、建設和諧社會的重大責任。

一、地方政府應對突發事件的現狀

面對我國公共安全形勢的重大變化，我國政府一直致力于提高應對突發事件能力的建設。早在黨的十六大報告中，就提出了領導干部必須具備應對復雜局面的能力;黨的十六屆三中全會決定指出，“針對傳統安全威脅和非傳統安全威脅的因素相互交織的新情況，增強國家安全意識，完善國家安全戰略，抓緊構建維護國家安全的科學、協調、高效的工作機制。”“確保國家的政治安全、經濟安全、文化安全和信息安全。”經過多年的不懈努力，地方政府在應對突發事件能力建設方面已經有了很大的提高，具體表現在以下幾個方面:

1.應急管理機構基本建成

目前，地方政府大都成立了應急委員會，下設市政府應急管理辦公室，履行職守應急、信息匯總和綜合協調職能，發揮樞紐作用。同時政府所屬的各部門也都成立了應急管理領導機構。隨著地方政府應急管理機構的建立和完善，領導干部的危機管理意識也逐步提高，政府應急管理的責任逐步明確。如，煙臺市政府成立了應急管理辦公室，實行24小時值班制;還成立了市級突發公共事件應急領導小組、各專項突發公共事件應急領導小組。當發生突發事件時，市應急領導小組協調管轄范圍內的各種資源，組建若干個現場應急工作組，分工負責、各司其職，積極處置。當發生重大、特大突發事件時，市應急領導小組可根據事態發展，及時與中央、省屬駐煙單位、駐煙部隊和武警部隊溝通、協調，統一組織和調配有關人力、物資、裝備、技術等資源，指揮各方共同應對。

2.應急預案體系比較完備

目前，地方政府針對所在地的自然地理環境及民族生活習俗，結合國家及省級、部門總體應急預案的相關內容，相繼制定了應急預案。煙臺市于2006年4月3日開始實施《煙臺市突發事件總體應急預案》，還制定了海上風暴潮、海上交通與漁業重特大事故應急預案、市區強降雪天氣應急預案等50項專項應急預案及13個縣市區突發公共事件應急分預案。應急預案在突發事件發生時，發揮了很大的作用，有效地降低了損失。如，2008年12月4日至6日市區北部出現了特大暴雪，為煙臺市有氣象資料以來最高紀錄。面對這一突發事件，各級各部門迅速啟動各類應急預案全面應對，極大地保障了市區人民群眾生產生活秩序。

3.預警機制基本形成

我國地方政府已初步建立了突發事件的預警機制，通過預警信息系統的信息監測，收集突發事件發生的有關信息，并結合應急預案，采取相應的防范和應對措施。同時，政府在突發事件的預防上，也比較注重應急知識的宣傳，通過發放《突發公共事件應急管理和預防》畫冊等形式，擴大宣傳范圍和宣傳力度，提高民眾應對突發事件的意識和能力。煙臺市110報警服務平臺已形成以道路監控系統、電子地理信息系統、GPS衛星定位系統和卡口監控系統為核心的高度現代化指揮調度系統。另外，煙臺市政府還在全市163個鄉鎮(街道)駐地和9個市直有關部門安裝了至少1部電子顯示屏，解決突發性災害氣象信息傳播瓶頸問題。

4.組建了專業應急隊伍

在應對突發事件上，地方政府已基本建立了聯合各相關部門的專業應急隊伍，并注重實戰能力的培養。通過開展多種形式的應急演練，逐步提高各系統應急人員的應急能力和水平。2008年，煙臺市成立了首支地震災害緊急救援隊，并根據應急疏散和避難的需要，在市區設置了八處市級應急避難場所，以滿足各類突發性災害后人群緊急疏散和避難的需求。近年來，根據突發事件的不同類型和特點，煙臺還相繼舉行了不同的應急演練。

二、地方政府應對突發事件存在的問題

地方政府在應對突發事件的實際運作中，初步建立了相應的機制，采取了相應的措施，在應對突發事件中發揮了積極的作用，但在應對突發事件過程中還存在著一些問題。

1.預警機制尚未完善

“凡事預則立，不預則廢。”預防、預警是應對突發事件的基礎和前提。預警的關鍵在于及時收集和發現突發事件出現的警示信號，迅速準確地預測和報告突發事件的發生和具體的情勢，預警的核心在于建立一個完善有效的預警信息系統。但我國地方政府在預警機制的信息收集和傳輸上，還存在信息不暢的現象。另外，在突發事件的預防方面，目前國際上一些發達國家的大中小學都開設了安全教育、急救方面的課程，政府與社區、家庭也經常聯動做演練。正是因為國外很早就開始的安全教育和培訓，才會有“9·11”事件發生時，現場人們撤離時的鎮定有序。〔1〕而在我國，地方政府對民眾的應急培訓還不夠，以至于民眾在突發事件來臨時驚慌失措，自我恢復能力比較差，這也是突發事件發生后，死亡人數過多、損失過大的一個重要原因。

2.應急協調機制尚待完善

W.B.Murray等人在研究病人搶救策略時，認為病人救治的結果不僅依賴于好的技術，而且依賴于好的管理。他們提出了危機資源管理Crisis Resource Management，(CRM)思想，認為在危機處理中，需要整合各種相關資源，發揮資源的集聚效應。〔2〕但我國在計劃經濟體制下形成的分部門、分災種進行應急管理的模式，至今還沒有大的改變，這種管理模式表面看起來各司其職，但由于缺乏有機的集成，常常會出現推諉、扯皮等現象。特別是在應對極端事件等復雜局面時，由于缺乏必要的協調統一，使得應急管理機構在實際的應急處置過程中的協調統籌、全面管理的能力還比較薄弱，影響了應急反應的速度和效率。

3.基礎設施建設投入不夠

2008年1月的南方雪災就暴露出當地的基礎設施建設投入嚴重不足的問題。供水管道設計沒有考慮零度以下的天氣;供電高壓塔線的設計也只有5毫米冰凌承載能力;絕大部分用電單位都沒有配備自備發電機，所以一旦停電，全城一片漆黑。美國安全工程師海因里希的“安全金字塔”法則指出，在1起死亡重傷害事故背后，有29起輕傷害事故，29起輕傷害事故背后，有300起無傷害虛驚事件，以及大量的不安全行為和不安全狀態存在。如果在金字塔的塔基加大基礎工作的投入，把大量的不安全狀態和不安全行為消滅在萌芽之中，就會大大減少重傷害事故的發生。

4.財政支出比例小，應急物資儲備機制不健全

地方政府預算中應對突發事件的財政支出比例比較小，有的部門甚至沒有這項預算，只是在突發事件發生后，臨時從財政撥款，從而出現了“應急財政”的現象。這也使得常規培訓和例行演練工作難以開展，導致了應急人員專業化隊伍建設落后的問題。同時，應急物資儲備機制不健全，快速調運保障能力較弱。現有的應急物資缺乏統籌管理，缺少應急物資儲備和快速調用的科學評估與決策機制，尚未形成科學規劃、布局合理的應急物資儲備，更新、輪換、補償政策不健全，物資儲備時間長，品種落后，不適應實際應急需要。

三、提高地方政府應對突發事件能力的對策

《易經》上說:“君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂，是以身安而國家可保。”面對我國傳統安全和非傳統安全的雙重威脅以及建設和諧穩定社會秩序的戰略要求，應進一步完善應急管理體制，使政府應對突發事件的能力與日益復雜嚴峻的公共安全形勢相適應。

1.強化教育，增強公民的危機意識

增強公民的危機意識是預防突發事件發生和提高應對突發事件能力的重要一環。如果人人都懂得自救互救、防災避險的應急知識，就可能在突發事件中大大減少傷亡和損失。因此有關部門要做好社區、農村、學校、醫院、企事業等基層單位的應急知識教育，提高公民應急能力，做到確保“四進”。一是進入農村。農村是安全最薄弱的地方，農民的防災減災意識比較薄弱。二是進入社區。目前很多城市政府已經把各類防范知識印成小冊子發放到每一個居民手中，還通過電臺、電視臺等新聞媒體宣傳這方面的知識。三是進入學校。要從娃娃抓起，增強防災減災意識。四是進入企業。無論是交通運輸企業，還是供電、供氣等涉及到人民生命安全的單位，都要高度重視和警惕，切實加強教育和管理。

2.積極應對，最大限度減少損失

政府作為公共利益的代表，任何時候都應以維護廣大人民群眾利益為第一責任。面對突出其來的災害，公民、法人都因認識有限和組織能力、資源、調動能力所限，致使無法有效抵御危機，而政府相對公民和社會法人來說，則擁有更多的組織、動員、資源調動等權力，可以集中一個地區的人、財、物等優勢來抵御災害。因而政府應積極介入，調動各種社會力量和資源，盡最大可能地控制災害的蔓延，減少災害給人民群眾帶來的生命和財產損失。

3.整合各種資源，完善應急協調機制

應對處置突發事件，政府需要利用CRM原理，加快應急組織資源的整合，建立縱向從中央、到省、到市、到基層，橫向跨越各種應急管理部門、統一協調的組織體系，也就是構建“縱向一條線，橫向一個面”的組織格局。從應急管理的過程看，必須加強突發事件的事前、事中和事后三階段全面管理;從應急管理的內容看，重點是預警防范，核心是應急處置，關鍵是嚴格問責。

4.防患于未然，建立健全預警機制

“大風起于青萍之末”，“愚者暗于成事，智者見于未萌”，突發事件的發生往往都有預兆。“政府危機管理的最理想狀態是將危機消滅在潛伏時期或萌芽時期”。〔3〕美國管理學家戴維·奧斯本和特得·蓋布勒曾說過，政府管理的目的是“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療”。目前國際上的應急管理工作重心也已從災害修復轉變為災前防范。因此，必須建立健全地方政府的預警機制，設立信息的監測平臺，暢通信息的傳送渠道，提升信息的分析能力，從而制定出有效應對方案。另外，還應提前設想地方突發事件可能爆發的方式、規模，事先擬訂出多套應急方案，突發事件一旦發生，可以立即根據實際情況優選方案加以應對。

5.加大財政投入，建立應急財政保障體系

在應對突發事件的過程中，政府財政支出的作用在于化解風險，維護社會穩定。地方政府在轉變政府職能的過程中，應該合理地調整公共財政支出范圍，建立應急管理的財政保障體系，把應急管理經費納入國家預算體系。解決資金問題除了政府承擔主體責任，還應建立社會動員機制，廣泛籌集社會資金。同時，可借鑒國際成功經驗，調整政府的投入結構，重視用于預警管理的投入，并落實到各部門經常性預算安排中;還要穩定事后救助投入，通過提高公共財政在應急管理中的比例，進一步加強地方政府應急管理的效果。

〔參考文獻〕

〔1〕黃建偉.我國政府危機管理中存在的問題與對策〔J〕.西北民族大學學報，2007，(02).

〔2〕Murray W B， Foster P A. Crisis resource management

amongstrangers: p rincip les of organizing amultidiscip linary group for cri2sis resource management 〔J〕. Journal of Clinical Anesthesia，2000，(08).

〔3〕葉國文.9·11事件與政府危機管理〔J〕.國際論壇，2003，(03).

〔責任編輯:李允光〕