城市養老服務社會化新模式探討

[摘要] 隨著社會老齡化的發展，養老問題日益突出，養老服務模式改革勢在必行。本文基于對湖北省H市養老服務社會化新模式推行情況的調查，考察了養老服務社會化發展的現狀，并就存在的問題提出了相應的對策與建議，以進一步深化養老服務社會改革。

[關鍵詞]養老服務;社會化;新模式

[中圖分類號]C913 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)02 — 0055 — 02

隨著社會老齡化發展，養老問題日益引起人們的關注。而養老問題涉及到的層面很多，包括經濟因素、制度因素、文化因素、傳統觀念等方面，能不能探索出一條符合實情，滿足各方面需求的養老體系或養老模式至關重要，H市在這方面進行了有益的探索。

一、H市養老服務社會化新模式

H市養老服務社會化模式堅持“政府倡導、社會參與、市場運作、全民關注”的思路，構建“政府指導、政策扶持、社會參與、市場運作”的養老服務保障體系，采取以“居家養老為基礎，以社區養老為依托，以機構養老為補充”的新型養老新模式，對“三無”老人(無勞動能力、無經濟來源、無子女)、子女無力贍養的特困家庭老人、空巢貧困老人提供社會化養老服務。具體來講，就是把愿意去老年福利機構的 “三無”老人送往老年福利機構，由政府出資集中供養，對生活能夠自理，又不愿意入住福利機構的“三無”老人、子女無力贍養的特困家庭老人以及空巢貧困老人，采取政府出資補貼的辦法，實行居家養老方式，由社區服務站提供無償或有償服務。

二、H市養老服務社會化實施情況

1.經費和政策支持得力

為確保養老服務社會化工作的正常運行，該市市政府每年劃撥專項經費用于政府購買服務，對接受養老服務的老人給予補貼;政府出臺了《關于資助社會力量興辦福利機構的實施意見》，規定對已開辦的事業單位性質的和民辦社會福利機構根據一定標準給予資金扶持;政府還出臺了《關于社會力量興辦福利機構享受優惠政策待遇的若干規定》，對社會力量興辦社會福利機構的，對其在稅收、征地、貸款、員工招聘和培訓等方面給予優惠或扶持。這些優惠政策的出臺，極大地調動了社會力量興辦福利機構的積極性。

2.構建了各類養老服務平臺，實現了多方共贏

為緩解養老機構不足與養老需求日益增長的矛盾，H市建立了區、街、社區三級養老服務工作機構。民政局設立了養老服務站，負責養老服務工作具體指導、服務審批、監控評估;各街道辦事處成立養老服務站，負責審核“政府購買服務”的對象，招聘、管理和培訓養老服務人員;組建社區養老服務站，負責協助街道服務站，對困難老年人家庭狀況開展調查、核實，組織專業服務隊伍和志愿者隊伍開展養老服務。

3.其他相關養老、敬老服務得到發展

該市在探索養老服務社會化新模式的同時，促進了其他幾個方面工作。一是老有所養。每年元旦、春節，政府都要慰問特困老年人，全市特困老人基本都享受了城市低保待遇，老有所養得到了落實。二是解決老有所醫。為老人辦理醫療保險，實施大病醫療救助，建立老人家庭病床，成立了惠民醫院等，老有所醫問題基本得到解決。三是促進老有所樂。依托“星光老年之家”，開展形式多樣的文體活動，使老人的生活充滿樂趣。四是實現老有所為。開展老年人運動會、舞蹈、球類、棋類、書畫、根雕、攝影、收藏等比賽，涌現出一批老有所為的先進典型，已成為社會主義精神文明建設的一道靚麗風景線。

三、H市養老服務社會化過程中存在的困難與問題

近年來，該市養老行業有了較大的發展，但與老齡化的發展速度相比，與獨生子女家庭養老的實際問題相比，社會化養老行業的發展還不盡如人意。主要存在以下問題:

1.居家養老服務水平低，亟需進一步提高

居家養老是我市養老的主要模式，就居家養老服務現狀來看，主要有以下幾方面的問題。一是部分人的養老觀念陳舊落后，不愿意進入養老機構。長期以來，長輩撫養子女，子女贍養長輩，即中華民族的“養兒防老”傳統觀念根深蒂固。但隨著人均壽命的延長，長期執行計劃生育國策導致的家庭結構的變化以及經濟社會發展的變化，今后將形成越來越多的“4.2.1”或“4.2.2”(在農村)家庭結構，很多人在培育下一代的同時還要照料雙方四位老人，難以承受如此的重負，不少老人雖然子女不在身邊，本人生活處于無法自理或半自理狀態，受傳統養老觀念影響，拒絕進入養老機構。二是購買服務內容較單一，服務水平有限。H市城區開展的政府出錢買單、社區派人上門服務的“居家養老”服務內容較為單一，基本上以定時定責的家政服務為主，只能解決老年人的基本生活照料，遠不能滿足獨居老人的個性需求。三是老年醫療服務水平較低。老人屬于易生病群體，但目前我市尚無專門的老年人醫院或老年人康復醫療型的老年福利機構，社區醫院和健康服務中心，也缺少老年人的專業護理人員。

2.養老機構整體水平低，亟需進一步完善

一是養老機構嚴重不足。國外一些發達國家，入住老年公寓的老年人約占老年人總數的5%左右，以入住老年公寓的老人占總人口的比重按3%的比例計算，該市城區近7萬老年人中，應有約2100人入住老年公寓和養老機構，而目前僅有千余張床位，無法滿足老年人養老的需要。二是現有養老機構服務水平較低。目前，該市市區13個養老機構中除市福利院、磁湖春老年公寓、磁湖托老中心等幾所老年公寓提供較好的老年服務外，大多數養老機構還停留在集體宿舍的層面，不少希望入住養老機構的老年人因對民辦養老機構服務不滿意而不愿入住。

3.養老籌資渠道較為單一，亟需進一步擴展

近年來，雖然該市積極鼓勵社會力量參與養老服務行業，出臺了《關于資助社會力量興辦福利機構的實施意見》，但是集體和個人興辦養老機構，投資還是依靠自身，單位、個人對養老服務業的慈善捐助不足，參與養老服務行業的也多為中小投資者，潛在的投資者也因社會化養老機構的政策不完善和效益低下而不愿涉足。

4.養老服務業缺乏專業人員和志愿者，亟需進一步擴大

該市養老機構的從業人員，一般為下崗職工、農村務工者，他們大多數沒有經過上崗培訓，缺乏專業老年人護理知識，尤其在一些民辦養老機構和農村敬老院的從業者，大多數沒有專業的護理知識，平時工作以打掃衛生、為老年人做飯等基本生活照料為主，很少與老年人交流，老年人的精神慰籍需要基本得不到滿足。目前該市對居家養老服務工作宣傳力度還不夠大，全社會尊老、敬老、助老、護老的氛圍不夠濃厚，養老社會志愿者隊伍尚未形成規模，且志愿者多以活動形式為主，未形成志愿長效機制。

四、進一步深化養老服務社會化的對策與建議

針對存在的困難和問題，需要從實際情況出發，用產業化、社會化的運行機制，推進安老、養老產業的不斷發展，構建具有地方特色的養老模式和養老制度。

1.進一步完善居家養老服務模式

居家養老服務以其經濟、文化、社會等特性深受廣大老年人歡迎，構建“居家養老為主、機構養老為輔”的社會化的養老服務格局，已成為各地政府的普遍共識。為此，我們一是要拓寬養老服務范圍，確保全市老年人得到所需支持與照顧。當前，政府政策支持的重點應是以下三類群體:生活不能自理或半自理的老人;家庭收入不足于支付社會養老費用的老人，主體是享受城鄉低保待遇的老人及其邊緣戶，同時兼顧其他老年人;二是拓寬居家養老服務內容。目前養老服務重點放在老年人生活照料和健康護理上，老年人養老需求還包括精神慰籍等多項內容，要有意識地在培養和培訓高素質、多專長的護理人員隊伍。三是組建區域性的居家養老服務協調機構，整合養老服務資源信息，建立信息中心，提高資源效能。四是要進一步加強老年醫療衛生服務，要把老年衛生服務列為社區衛生服務的重要內容，納入社區發展規劃，要通過衛生資源的調整，規劃建設老年醫院。

2.提高養老機構整體水平

養老雖以居家養老為主，但機構養老是整個養老服務業的補充和難點。要按照市場化運作模式，借鑒外地先進養老模式，建立一所設備配套、功能齊全、管理完善、空氣清新、環境優雅、交通便利，集老年人養老、休閑、娛樂、度假和醫療保健為一體的多功能、高檔次、環境優美的大型老年公寓，提高養老機構服務檔次。要加強對養老服務行業的政府監管，政府要對所有養老服務的提供者(包括政府辦養老服務機構)實施嚴格的質量監控，提高行業準入門檻，嚴把行業準入關，促進了行業向規范化、專業化、標準化方向發展。建立信息披露機制，定期公布各家養老服務機構最新監察的主要結果，增強市場的透明度。 要建立有效的退出機制，對養老機構存在嚴重的服務質量問題(如侵犯老年人權益等)，政府應采取相應措施對其實施懲治。

3.建設高水平的養老服務隊伍

首先，要積極發展居家養老服務隊伍。居家養老服務人員是養老服務的主力軍，要擴大養老服務隊伍，擴展居家養老服務覆蓋面，擴充養老服務內容。國辦福利機構作為居家養老服務人員的培訓機構，逐步提高養老服務隊伍的專業服務水平。結合養老服務社會化與下崗職工再就業工程，有計劃地培養和擴大養老服務隊伍，為下崗職工尤其是“4050”人員開辟新的就業渠道，將居家養老服務擴展到全市城區，為有需要的老人或社區居民提供公益性、福利性養老服務。二是建立社會工作者制度，要鼓勵和吸引專業社會工作者和社工專業的專業人員到養老服務機構工作，不斷提高養老服務機構專業人員素質，并為他們創造較好的工作和發展環境，為老年人提供更加周到、便捷、高效、體貼的專業服務，提升養老服務機構的專業化服務管理水平。三是發展壯大志愿者隊伍。要大力倡導尊老愛幼的中華民族優良傳統，把為老年人服務作為志愿服務活動的重要領域，將社會各層次、各領域有愛心的人士組成志愿者服務團隊，為老年人提供生活照料、精神慰藉等服務，并努力使志愿者服務規范化、制度化、經常化。

4.進一步完善政策，吸引更多資金進入養老行業

首先，要盡快出臺《H市養老服務社會化實施方案》，制訂激勵政策，在用地、用水、用電以及稅收等方面對養老機構給予優惠，鼓勵更多企業和民間組織投資或集資建設各類養老服務機構和老年服務設施，逐步實現由政府興辦養老服務業為主向政府與社會力量多元化興辦轉變。其次，要進一步加大財政投入力度，不斷擴大養老服務覆蓋范圍，發揮養老保障資金的主渠道作用。繼續調整財政支出結構，根據經濟增長狀況以及養老服務擴展需要有序增加投入，在逐步提高社會保障支出占財政總支出比重的基礎上，拓展對養老服務行業的支持力度和資助范圍。要加大對居家養老服務的補貼、社區助老服務的資助和民辦機構護老服務的補助。

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〔責任編輯:李姝怡〕