我國人事制度的價值嬗變

[摘要]從建國時我國開始實行的干部人事制度，到十一屆三中全會后我國加大力度進(jìn)行人事制度改革的《國家公務(wù)員暫行條例》，再到適應(yīng)社會政治民主化進(jìn)程的《公務(wù)員法》，從中可以看出這些制度背后社會環(huán)境的變化和它們背后價值的嬗變，從主要地追求政治回應(yīng)性，到追求行政效率，再到追求法治、個人權(quán)利和公平。隨著我國社會主義政治文明的發(fā)展和新價值的凸顯，我國人事制度應(yīng)更趨于發(fā)展和完善。

[關(guān)鍵詞]人事制度;價值;公務(wù)通法

[中圖分類號]D630.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)01 — 0046 — 02

一、干部人事制度

建國后，我國實行的是干部人事制度，這種人事制度是結(jié)合建國前的經(jīng)驗總結(jié)和當(dāng)時的實際所提出來的。任何制度都是一定時代經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展的產(chǎn)物，每個特定的時代，都有代表這個時代的特定的制度。傳統(tǒng)的干部人事制度，其顯著特征是對各類人員進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，是與建設(shè)社會主義基本政治制度和高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，這套人事制度曾對于鞏固新生的國家政權(quán)、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了積極的作用。

當(dāng)時采取傳統(tǒng)的干部人事制度是由于以下原因決定的:首先是以前根據(jù)地經(jīng)驗的影響，革命戰(zhàn)爭年代，中心任務(wù)是打仗，為了適應(yīng)戰(zhàn)爭的需要，我們黨采取了黨政軍融為一體的領(lǐng)導(dǎo)體制，與此相適應(yīng)采取了各級黨委及其組織部門對一切干部實行集中統(tǒng)一管理的干部管理體制;其次是黨的路線、方針政策，自三灣改編把黨支部建在連上，黨加強(qiáng)對干部的管理，充分發(fā)揮黨委各部門的積極作用，加強(qiáng)黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織部統(tǒng)一綜合的工作;最后是當(dāng)時的現(xiàn)實因素。國內(nèi)方面，建國初期政局不穩(wěn)定，為了更好地鞏固新政權(quán)，全力進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)。國際方面，我國實行了“一邊倒”的方針，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的經(jīng)驗，實行高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，為適應(yīng)國內(nèi)外形勢的需要，我國實行了傳統(tǒng)的干部人事制度。

傳統(tǒng)的干部人事制度凸現(xiàn)了高度的政治回應(yīng)性，要求黨員干部對黨的絕對忠誠，下級對上級絕對服從，體現(xiàn)了官員對黨的回應(yīng)、對上級的回應(yīng)。“人事部門是第一線，組織部門是第二線”，“人事部門協(xié)助黨委做干部管理工作”，“各級組織部門對人事部門加以支持、指導(dǎo)”。當(dāng)時針對高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，為了集中力量搞政治、經(jīng)濟(jì)建設(shè)，需要這種高度的回應(yīng)性。傳統(tǒng)的干部人事制度也體現(xiàn)了對組織效率的追求，為了集中力量，一切干部都由各級黨委、黨組織進(jìn)行直接管理，對干部的任免、提拔、調(diào)動、審查和干部問題的處理，都必須由黨委決定和批準(zhǔn)，這體現(xiàn)了對政治效率的追求。

二、《國家公務(wù)員暫行條例》

隨著社會的變遷和客觀形勢的發(fā)展，我國原有的高度集中的干部人事制度日益暴露出其局限性。在改革大潮的沖擊下，舊的干部人事制度的弊端日益顯露，改革勢在必行。我國舊的干部人事制度主要存在如下缺陷:“國家干部”這個概念過于籠統(tǒng)，缺乏科學(xué)分類，因而使干部范圍越來越大，干部隊伍越來越龐雜，反映不出各種人員的不同特點和結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀;管理權(quán)限過分集中，管人與管理相脫節(jié)，凡是國家干部，都由各級黨委統(tǒng)一管理，造成干部管理上的黨政不分，管得過多，統(tǒng)得過死;管理方式陳舊單一，用管理黨政干部的單一模式管理所有干部，不僅不利于人才的成長，而且還強(qiáng)化了全社會的“官本位”意識，形成了千軍萬馬走“官”道的局面;管理制度不健全，用人缺乏法治，形成用人的不管人，管人的不用人，管用脫節(jié)，責(zé)權(quán)脫節(jié)，流動困難，領(lǐng)導(dǎo)部門和領(lǐng)導(dǎo)者的主觀隨意性很大，嚴(yán)重影響了人事工作的科學(xué)化、法制化和現(xiàn)代化進(jìn)程。由于這些缺陷造成官員辦事效率低下，“官本位”思想嚴(yán)重，缺乏法治，而這些卻與當(dāng)時實際情況相悖。

十一屆三中全會后，我國工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，經(jīng)濟(jì)體制改革深入發(fā)展，追求經(jīng)濟(jì)效率，“效率優(yōu)先，兼顧公平”，從計劃經(jīng)濟(jì)到有計劃的商品經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)效率逐漸提上日程，而傳統(tǒng)干部人事制度由于“官本位”思想嚴(yán)重，管的過嚴(yán)、過死，從而導(dǎo)致行政效率低下。為更好適應(yīng)效率的要求，需要改革傳統(tǒng)干部人事制度;社會主義法治建設(shè)正如火如荼地進(jìn)行，因此法治性的價值凸現(xiàn)出來，要求加強(qiáng)法治建設(shè)，改變?nèi)酥维F(xiàn)象，干部人事制度用人缺乏法治，主觀隨意性大，制度不健全，因此需要使之法制化、規(guī)范化;隨著政治民主化進(jìn)程，個人權(quán)利不斷被彰顯，要求保障公務(wù)員權(quán)利的呼聲不斷高漲，干部人事制度是義務(wù)本位，忽視公務(wù)員權(quán)利的現(xiàn)象比較突出，因此需要明確和保護(hù)公務(wù)員權(quán)利。

《公務(wù)員暫行條例》改善了傳統(tǒng)干部人事制度效率低下的狀況，將原行政機(jī)關(guān)的國家干部從整個干部隊伍中抽離出來，單獨作為一個體系管理，參照西方的文官制度成果并吸納了其中的一些基本原則及有益的科學(xué)管理制度，提高了行政效率;它改善了傳統(tǒng)干部人事制度缺乏法治的現(xiàn)象，加強(qiáng)了規(guī)范性，在公務(wù)員考核、錄用、晉升等方面加強(qiáng)管理和規(guī)定，如國務(wù)院人事部門負(fù)責(zé)國家公務(wù)員的綜合管理，縣級以上地方人民政府人事部門負(fù)責(zé)本行政轄區(qū)國家公務(wù)員的綜合管理，對公務(wù)員的工作進(jìn)行實績考核、獎罰、職務(wù)升降、報酬設(shè)定等等，增強(qiáng)了規(guī)范性;它改善了傳統(tǒng)干部人事制度只注重義務(wù)而忽視個人權(quán)利的現(xiàn)象，規(guī)定了國家公務(wù)員的權(quán)利與義務(wù)的法律關(guān)系，明確了公務(wù)員的哪些行為和利益應(yīng)受到保障，哪些行為應(yīng)受到約束，注重了個人權(quán)利，促使國家公務(wù)員更好地履行職責(zé);它實行黨管干部的原則，黨加強(qiáng)對干部人事工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，制定相關(guān)方針政策，指導(dǎo)干部人事工作，要求改善傳統(tǒng)干部人事制度直接管理一切公務(wù)員、管理對象籠統(tǒng)龐雜、管理權(quán)限過分集中、管理方式陳舊單一的現(xiàn)象，堅持政治回應(yīng)性。

三、《國家公務(wù)員法》

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和干部人事制度改革的不斷深化，尤其是加入WTO后，我國經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入一個快速發(fā)展時期，新情況新問題層出不窮。公務(wù)員制度的進(jìn)一步完善以及某些內(nèi)容的調(diào)整補(bǔ)充不得不再次被提到?jīng)Q策和管理部門的議程上來。

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)效率的要求也不斷加強(qiáng)，與此相對要求減少行政審批，提高行政效率的呼聲不斷地高漲，要求改變“官本位”思想，更好地做好服務(wù)型政府從而提供更好的服務(wù)的需求越來越強(qiáng)烈;隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，弱勢群體的權(quán)利被侵犯的現(xiàn)象不斷增多，要求保護(hù)弱勢群體利益，保護(hù)個人權(quán)利不被侵犯和實現(xiàn)社會公平的呼聲不斷增強(qiáng);伴隨著社會主義精神文明建設(shè)，道德建設(shè)和個人責(zé)任意識不斷地被彰顯，要求公務(wù)員增強(qiáng)其服務(wù)意識和職業(yè)道德;在社會主義法治建設(shè)中，政府部門經(jīng)常出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象，法治意識仍然薄弱，要求加強(qiáng)法治建設(shè)的呼聲也不斷地高漲，建設(shè)民主、法治政府。

《公務(wù)員暫行條例》與這種時代背景下變得逐漸不相適應(yīng)，公務(wù)員立法層次較低，公務(wù)員管理的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)，這樣重要的一項制度，長期以來只是以《暫行條例》作為依據(jù)和出現(xiàn)形式，其立法層次與制度的性質(zhì)和內(nèi)容極不相稱;與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，《暫行條例》滯后性明顯。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，全球經(jīng)濟(jì)技術(shù)一體化浪潮洶涌澎湃，此時極其需要一個高效、高質(zhì)、廉政的政府與之匹配，而這些必須要有一支素質(zhì)過硬的公務(wù)員隊伍，將《暫行條例》上升為《公務(wù)員法》的呼聲可謂是越來越高。

《國家公務(wù)員法》在這種時代背景下隨之產(chǎn)生，在《公務(wù)員暫行條例》基礎(chǔ)上有了突破、創(chuàng)新和完善。它更加關(guān)注效率價值，采取職位分類制度，促進(jìn)了人力資源的優(yōu)化配置，為經(jīng)濟(jì)職能部門的宏觀調(diào)控創(chuàng)造了良好的大環(huán)境，使社會資源特別是人力資源能夠通過市場實現(xiàn)最優(yōu)配置，使之更好地服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;在個人權(quán)利和社會公平性方面，更加關(guān)注對弱勢群體的保護(hù)和社會公平的追求，改善了《國家公務(wù)員暫行條例》僅以服從命令為義務(wù)規(guī)范的現(xiàn)象，即上級的命令有錯誤，甚至是明顯錯誤的，公務(wù)員也要服從，它以“依法做出的”為限制，即上級的決定和命令若不是依法做出的，或者是有錯誤，甚至是明顯違法時，公務(wù)員若仍服從和執(zhí)行就應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，從“完全服從說”過渡到“相對服從說”的抵抗權(quán);在法治方面，它以法律的形式出現(xiàn)，改變了過去以條例出現(xiàn)的形式，使之更加法治性和規(guī)范化，為公務(wù)員錄用、考核、職務(wù)任免、職務(wù)升降、獎勵、培訓(xùn)、交流與回避、工資福利保險、辭職辭退、退休、申訴控告等一系列公務(wù)員單項行政法規(guī)、規(guī)章的制定提供了依據(jù);在個人責(zé)任和道德方面，在考核內(nèi)容上，“廉”首次被加為單列的考核范疇，按照德、能、勤、績的標(biāo)準(zhǔn)，以崗位功績制為重點，嚴(yán)格對國家公務(wù)員進(jìn)行考核，實行相應(yīng)的獎懲制度，有效地提高了公務(wù)員的工作熱情、責(zé)任心和積極性，在一定程度上克服了干好干壞一個樣、干多干少沒區(qū)別的現(xiàn)象;在回應(yīng)性方面，雖然它仍采取“黨管干部”原則，使黨員對黨委、對上級負(fù)責(zé)，但它在信念上不斷從“父母官”轉(zhuǎn)變?yōu)槌袚?dān)維護(hù)社會公共秩序和代表民意的責(zé)任，要求對民眾負(fù)責(zé)，并且在錄用上，從《國家公務(wù)員暫行條例》擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、熱愛社會主義，轉(zhuǎn)為擁護(hù)中華人民共和國憲法。

隨著公共管理運動的興起，一些新的價值被凸顯，如個人權(quán)利與責(zé)任、有限的與分權(quán)的政府和社區(qū)承擔(dān)更多的公共服務(wù)責(zé)任等，這使得西方占統(tǒng)治地位的人事制度變成可選擇的組織和機(jī)制，有彈性的雇傭關(guān)系，使得公共人事管理者的角色趨于服從立法限制和履行合同。這些價值對我國人事制度也產(chǎn)生重要的影響，使我國公務(wù)員制度也隨之不斷地發(fā)展和完善，使之更能適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。

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〔責(zé)任編輯:杜宇〕