市場經濟條件下政府管理高等教育的職能問題初探

[摘要]當前，市場經濟已經在我國占據了主導地位，政府管理高等教育的職能也應該發生相應的變化，以適應市場經濟的要求。但是由于受計劃經濟影響，政府還或多或少地直接干預高等學校的內部事務，“越權”行為時常發生，壓抑了各高等院校辦學的積極性和主動性，給各高等院校的發展帶來了不利的影響。因此，政府管理高校必須尊重市場經濟的發展規律，擺脫計劃經濟的管理模式，使高校充分享有辦學的自主權。

[關鍵詞]政府;高等院校;職能轉變

[中圖分類號]G647 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)01 — 0091 — 02

政府與高等學校的關系一直是高等教育理論與實踐發展過程中的重要問題之一。從中華人民共和國成立到上個世紀的90年代初，我國一直實行單一的計劃經濟，政府直接管理高等院校的高度集權模式被廣泛地應用，并對人們產生著深刻的影響。隨著中國經濟體制的推進和社會主義市場經濟的實行，政府與高等院校之間的關系發生了根本的轉變，特別是在當前市場經濟已經在我國占據主導地位的條件下，政府對高等院校的管理工作也相應地發生了重大變化。然而時至今日，還有很多政府官員轉變不了觀念，管得過多過寬的現象還存在，這在一定程度上制約了高等院校的快速發展。因此，轉變政府管理高等院校的職能迫在眉睫。

一、市場經濟對高等院校的要求

目前，市場經濟已經在我國國民經濟中占據主導地位，影響著社會生活的各個方面，市場經濟對高等院校的發展也提出了新的要求:

l.教育資源的配置是以市場為基礎的。教育資源包括教育活動以及在長期的教育實踐過程中所積累的教育知識、教育經驗、教育技能、教育資產、教育費用、教育制度、教育品牌、教育人格、教育理念、教育設施和教育領域內外人際關系的總和。在市場經濟中，作為教育資源的一切要素都要進入市場，通過市場對教育資源進行合理的配置。

2.各高等院校是獨立的經營者。雖然各高等院校(民辦院校除外)的資產歸國家所有，但是在市場經濟條件下，各高等院校作為教育的主體，應享有高度的辦學自主權，獨立地開展學校的各種教育、教學工作，根據市場對人才的要求，自主地決定學校的一切活動，如專業的設置、學校規模、機構設置、分配辦法等。

3.各級政府對各高等院校實行間接管理。政府雖然是各高等院校的資產所有者，但是在市場經濟框架下，政府部門一般不直接干預學校的具體事務，而是通過各種計劃規范學校的行為，按照社會經濟發展目標引導和規范各高等院校進行正常的教學活動，通過宏觀政策來保證各高等院校的健康發展。

4.必須擁有完備的法律、法規體系。市場經濟從本質上來講就是法制經濟，市場經濟條件下的各高等院校也需要有完備的法律、法規體系來保障其正常運行。

二、政府管理高等院校過程中存在的問題

l.政府角色把握不準。市場經濟條件下，政府和高等院校在高等教育發展過程中承擔著不同的任務，發揮著相不可代替的作用，其扮演的角色也是各不相同的。但是，由于長期受計劃經濟的影響，政府還時常扮演著各高等院校“全能管理者”的角色，其許多活動超出了權限范圍，涉足了不應該涉足的領域，管了不應該管的事情，集資產所有者和經營者于一身，計劃經濟時期遺留下來的痕跡隨處可見，“錯位”現象時有發生，壓抑了各高等院校辦學的主動性和積極性，給各高等院校的發展帶來了不利的影響。

2.政府管理方式滯后。我國高等院校的管理方式長期套用政府行政管理機制，即主要采取行政指令等方式對各高等院校進行管理。雖然目前市場經濟已經在我國占主導地位，但是政府在管理各高等院校的時候引入市場機制還較少，通過各種各樣的行政審批對各高等院校的微觀活動還或多或少地進行干涉，擁有獨立法人地位的各高等院校在招生、人才培養模式、師資管理等方面缺乏自主權，教育資源不能按照市場經濟的要求自由流動、合理配置，這在一定程度上限制了學校的發展。

3.缺乏合理有效的競爭。長期以來，我們一直把教育看成是由國家提供的福利事業，教育資源幾乎全部由國家提供，各種教育資源受到控制，流動較少，談不到優化配置，沒有形成各自的辦學特色，各學校的競爭力不強;雖然各高等院校招收學生的素質層次不同，但并不是所有的高中畢業生都能夠上大學，招生市場是供大于求，只要各高等院校不計較學生的素質情況，招生計劃都能完成，各高等院校之間的競爭較少;同時，各高等院校內部各方面的競爭也不完全，干好干壞沒有太大的區別，廣大教職工工作的積極性不高，發展的動力明顯不足。

4.政策法規不健全。建國以來，我國在高等教育管理領域逐步完善法治建設，取得一定成績。特別是改革開放以后，教育立法工作開展得井然有序，高等教育管理法律體系開始建立，但是所取得的成果還是不能滿足我國高等教育改革與發展的需要。目前在高等教育管理領域中，法律法規還不完善，甚至有些領域至今仍是空白，給高等院校管理過程中的執政行為造成一定的困難，依法行政在某些時候成為空談。

三、市場經濟條件下政府管理高等院校的路徑選擇

1.轉變思想觀念。目前，市場經濟已經在我國占據了主導地位。但由于長期受計劃經濟管理模式的影響，很多政府仍然對高等院校實行嚴格的集中領導、分級管理的方式，對高等院校統得過死，管得過死，高等院校缺乏應有的靈活性。因此，政府對各高等院校的行政管理應該按照教育規律和市場經濟的要求，在國家有關法律和政策的引導下，把行政決策和執行分開。明確在市場經濟條件下，政府不再是高等院校的“全能管理者”，高等院校也不是政府的附屬物，政府和高等院校之間要產權清晰、權責明確，政府是高等院校財產的所有者(民辦院校除外)，作為獨立的法人實體，各高等院校擁有對學校財產的經營權、使用權、收益權和處分權。只有從思想上真正轉變觀念，才能推進我國高等院校的發展。

2.明確各自職責。政府職能并不是一成不變的，它的內容、手段都會隨著社會經濟和政治的變化而發生相應的變化。目前我國已經是市場經濟國家，計劃經濟延續下來的政府管理高等院校的職能已經和社會經濟發展相脫離，不適應市場經濟發展的要求。因此，政府必須改變傳統的、固有的管理模式，重新界定政府與學校各自的職責。政府的職責應該是:作為學校資產的所有者，政府具有選擇管理者的權利，也就是說學校的校長是由政府選擇的;同時政府具有監督各高等院校辦學的質量與效益的權利。作為經濟活動的調控者，政府具有制定高等教育發展規劃與布局;制定高等教育發展的中長期發展計劃和高等教育發展宏觀政策的權利。各高等院校的職責應該是:作為具有獨立法人資格的學校，由于擁有學校財產的經營權、使用權、收益權和處分權，所以對于有關學校發展的微觀事務，如專業設置、人才培養、招生規模、教師聘任、獎金分配、教學活動等擁有自主權，政府不應對這些事物進行干涉。只有這樣才能更好地規范政府和高等院校的行為，使高等教育的發展步入良性循環軌道。

3.引入合理競爭。競爭機制就是通過競爭激勵人們工作的積極性和主動性，最大限度地實現優勝劣汰。把競爭引入高等院校，建立高等院校的競爭機制，是教育發展的內在需要，也是社會主義市場經濟的客觀要求。這就要求在各高等院校之間要在平等的基礎上實現招生、就業、師資等教育資源的合理流動，實現教育資源的優化配置，提高教育質量和辦學效益;同時在學校的內部也要建立完善的競爭機制，對全體教師和管理人員本著按需設崗、擇優聘任的原則，獎優罰劣，充分利用競爭的激勵機制和約束機制，增強學校內部的凝聚力和責任心。當然，由于高等教育是準公共產品，這一特點也決定了各高等院校的競爭是有限的，只能是在政府宏觀凋控下的合理的競爭，不是完全的自由競爭。但是這并不意味著要取消高等院校的競爭機制，在政府的監督、控制之下的合理競爭機制的存在，不僅可以實現高等教育資源的合理配置，而且可以增加教職工工作的壓力和動力，促進教師教學能力和科研能力的提高和領導干部管理水平的提高。只有這樣，高等學校才能不斷進步，不斷向前發展。

4.依法進行管理。用法律來規范人們的行為是市場經濟的客觀要求。因此，市場經濟條件下政府管理高等教育必須依法行事，不論是政府官員，還是各高等院校的管理人員、教師等都必須做到有法可依，違法必究。只有這樣，才能使高等教育的管理工作真正做到公平、公正、透明，才能更加科學、合理。然而，我國高等教育立法工作明顯滯后，高等教育的法律法規建設還存在一定的問題，不能夠完全適應依法管理、依法行政的需要。但是，隨著我國高等教育的快速發展，我們感到高等教育的法律、法規建設明顯滯后于高等教育的發展。雖然1998年我國頒布了《高等教育法》，它改變了過去高等院校辦學完全依靠國家指令性政策的情況，對減少了政府管理高等教育過程中的主觀性和隨意性，為各高等學校的發展奠定了良好的基礎。但是，除此之外，有關高等教育管理工作的法律、法規還是較難看到。因此，我們迫切要求構建完善的高等教育法律體系為高等教育的發展保駕護航，只有這樣，我們才能更好地依法管理高等教育，使高等教育的發展更加快速。

總之，在市場經濟條件下，政府管理高等院校必須尊重市場經濟的發展規律，擺脫計劃經濟條件下的高度集中的管理模式，使各高等院校充分享有辦學的自主權，這樣才能充分調動各辦學單位的積極性和主動性，加快高等教育的發展步伐。

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〔責任編輯:侯慶海〕