當(dāng)前平安建設(shè)中的法律問題剖析及創(chuàng)新對(duì)策探索

[摘要] 為了提升群眾的安全感，確保社會(huì)的長治久安，各地推出了形式多樣的平安建設(shè)舉措，這些舉措集中表現(xiàn)在拓展和完善社會(huì)治安防范網(wǎng)絡(luò)，提高技術(shù)防范水準(zhǔn)，加強(qiáng)政府部門的責(zé)任約束等方面。密集而豐富的創(chuàng)建措施在實(shí)踐中也帶來一些問題，包括資金投入效益模糊，技防設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和后期管理滯后，責(zé)任約束與考評(píng)要求的科學(xué)性不足，平安建設(shè)的民意基礎(chǔ)有待增強(qiáng)等。解決這些問題，要在平安建設(shè)制度體系中貫穿以權(quán)利保障的結(jié)構(gòu)平衡設(shè)置，推動(dòng)技防系統(tǒng)的互聯(lián)互通，同步提升執(zhí)法者素質(zhì)與管理水平;落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀精神，注重落實(shí)包括民意、輿論在內(nèi)的多種途徑的法治實(shí)施監(jiān)督及壓力機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]平安建設(shè);法律問題;創(chuàng)新對(duì)策

[中圖分類號(hào)]D920.0[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234(2010)01 — 0073 — 02

平安建設(shè)是保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)工程。這一系統(tǒng)工程的構(gòu)筑要求在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以法治的戰(zhàn)略方式，制定并實(shí)施反映人民意志的法律法規(guī)、方針政策，明確相關(guān)主體在維護(hù)平安、穩(wěn)定方面的職責(zé)與責(zé)任，賦予廣大群眾參與平安建設(shè)的權(quán)利。刑罰、治安處罰法、公共安全法等法律法規(guī)給平安建設(shè)提供了基本規(guī)范指引，并且要求按照權(quán)力制約與權(quán)利保障的原則統(tǒng)籌執(zhí)行步驟與措施，以此實(shí)現(xiàn)平安法治的根本宗旨，即打擊與懲治違法犯罪活動(dòng)，防范并化解威脅人民生命財(cái)產(chǎn)的危險(xiǎn)，確保政府及時(shí)、高效地提供各種公共服務(wù)，給大眾創(chuàng)造安全、和諧的生存與發(fā)展環(huán)境。各級(jí)黨委、政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀，把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好廣大人民群眾根本利益作為平安建設(shè)工作的根本目的，進(jìn)一步提升依法推進(jìn)平安建設(shè)的能力與水平，努力構(gòu)建中國特色的政法工作運(yùn)行機(jī)制和社會(huì)廣泛參與的平安法治建設(shè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

一、平安建設(shè)面臨的形勢(shì)及實(shí)施舉措

我國改革轉(zhuǎn)型的深化與開放度的提高，帶來地緣格局的變動(dòng)與經(jīng)濟(jì)格局的深刻演化，外來人員呈加速集聚之勢(shì)，同時(shí)，多元社會(huì)思潮構(gòu)成了對(duì)人們意識(shí)、觀念的劇烈沖擊，利益多元化產(chǎn)生的利益紛爭(zhēng)集中涌現(xiàn)，社會(huì)治安和社會(huì)管理面臨巨大壓力，治安環(huán)境處于動(dòng)態(tài)條件下的階段性穩(wěn)定進(jìn)程之中。人員流動(dòng)量的加大，絕對(duì)貧困人口的存在，發(fā)展不平衡和社會(huì)不公現(xiàn)象的滋生，不良思想意識(shí)的負(fù)面影響，以及公共管理和社會(huì)保障體系的缺陷，共同構(gòu)成當(dāng)前矛盾糾紛交織互動(dòng)，刑事犯罪高發(fā)多發(fā)的深層次原因。當(dāng)前平安建設(shè)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)主要體現(xiàn)在刑事犯罪總量高位運(yùn)行，新型犯罪不斷增多，犯罪的智能化、暴力化、組織化的特征突出;〔1〕 黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪、惡勢(shì)力犯罪以及嚴(yán)重影響群眾安全感的犯罪頻發(fā)，重特大的惡性刑事案件發(fā)案量居高不下，各類輸入型和流竄型犯罪也將會(huì)大量增多，詐騙等侵財(cái)類的犯罪案件，借助于網(wǎng)絡(luò)等高科技手段傳播、擴(kuò)散。在安全生產(chǎn)、交通、食品、環(huán)保等領(lǐng)域，釀成群死群傷惡劣后果的公共安全事故頻繁發(fā)生，僅僅在最近一段時(shí)期，見諸報(bào)端的事故就涉及到火車相撞，樓房倒覆，大橋坍塌，天然氣泄漏等各種類型的事件，這些現(xiàn)狀已經(jīng)給平安建設(shè)創(chuàng)建提出新的挑戰(zhàn)與要求。

各地貫徹平安建設(shè)基本方略，堅(jiān)持發(fā)動(dòng)群眾、專群結(jié)合的方針，構(gòu)建并完善人防、物防、技防相配套的治安防控體系，重點(diǎn)推行了擴(kuò)大治安隊(duì)伍、安裝監(jiān)控設(shè)備、增強(qiáng)責(zé)任考核等實(shí)施舉措:1.一些地方設(shè)立治安片長和治安中心戶長，在農(nóng)村推行以村、村內(nèi)區(qū)域劃分片、各家戶為單位的治安聯(lián)片群防體系，在正規(guī)的特巡警大隊(duì)之外，組建聯(lián)防中隊(duì)、巡防中隊(duì)、群眾義務(wù)看護(hù)隊(duì)，規(guī)劃并設(shè)立治安崗?fù)ぁ⒕瘎?wù)室、流動(dòng)警務(wù)站，發(fā)展治安志愿者隊(duì)伍，旨在形成網(wǎng)絡(luò)化、全覆蓋的人防布局;〔2〕2.很多地區(qū)安排、撥付資金，用于在道路、公共場(chǎng)所、網(wǎng)吧、娛樂場(chǎng)所、金融網(wǎng)點(diǎn)、居民小區(qū)等部位，安裝治安電子監(jiān)控設(shè)施，升級(jí)改造圖像監(jiān)控系統(tǒng);3.針對(duì)平安建設(shè)領(lǐng)域，地方政府普遍加強(qiáng)了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、部門及工作人員的責(zé)任約束與考核力度，落實(shí)維護(hù)穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和部門責(zé)任制，施行“一票否決制”，把平安指標(biāo)列入黨政干部提拔、任免、晉職、晉級(jí)以及給予行政和經(jīng)濟(jì)處罰的依據(jù)，量化了對(duì)執(zhí)法實(shí)踐的責(zé)任要求。

二、平安建設(shè)中的法律問題剖析

與此同時(shí)，制度運(yùn)行當(dāng)中存在的一些問題引起我們的警惕與重視:1.作為推動(dòng)平安建設(shè)舉措創(chuàng)新的結(jié)果，各地涌現(xiàn)的群眾性治安輔助隊(duì)伍種類繁多，名稱五花八門，這些隊(duì)伍在彌補(bǔ)基層警力不足的同時(shí)，也引發(fā)一系列問題:治安輔助人員身份模糊，監(jiān)督管理混亂，缺乏科學(xué)規(guī)范的資格審查、招錄以及考核機(jī)制，治安員謀取私利以至于違法犯罪的案件時(shí)有發(fā)生;〔3〕2.組建隊(duì)伍、設(shè)立機(jī)構(gòu)有盲目攀求數(shù)量的不良傾向，部分投入資金、升級(jí)安防科技設(shè)備的活動(dòng)，缺少完善的后期管理、維護(hù)，同一區(qū)域的治安技術(shù)防控仍然混亂而分散，技防設(shè)施之間缺少兼容統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)之間沒有形成統(tǒng)一規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。個(gè)別地方政府出臺(tái)文件強(qiáng)制推行轄區(qū)內(nèi)的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校都要建成治安視頻監(jiān)控中心，個(gè)別地區(qū)向企業(yè)征收治安費(fèi)，以實(shí)現(xiàn)技防設(shè)施升級(jí)的舉措尤其違反了政策的初衷與群眾的意愿;3.個(gè)別地方平安建設(shè)中加強(qiáng)責(zé)任約束的要求，產(chǎn)生了違背客觀規(guī)律和預(yù)期愿望的后果，規(guī)定辦案量以及提出“命案必破”的強(qiáng)制規(guī)定，在實(shí)踐中容易導(dǎo)致濫用權(quán)力、侵犯權(quán)利以及釀成冤假錯(cuò)案的后果;4.考評(píng)體制中表露出片面追求行政責(zé)任壓力的趨向。一些地方將無“民轉(zhuǎn)刑”案件、無群體性事件、無越級(jí)上訪作為平安建設(shè)獎(jiǎng)懲的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)思想不重視、責(zé)任不明確、工作不到位的地區(qū)和部門，嚴(yán)格實(shí)行“一票否決”和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任查究。這樣做出發(fā)點(diǎn)是好的，但是責(zé)任設(shè)置未免過于苛刻、偏頗，缺乏科學(xué)性論證，而且容易在實(shí)踐中滋生對(duì)上負(fù)責(zé)的行政管控以及弄虛作假現(xiàn)象。另一方面，公眾以及輿論行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的路徑尚不暢通，并且，有些舉措與人民群眾的真實(shí)愿望與迫切要求相脫節(jié)，民意基礎(chǔ)不牢固。

三、平安建設(shè)機(jī)制創(chuàng)新的對(duì)策探索

開展平安建設(shè)機(jī)制創(chuàng)新，是有效糾正現(xiàn)實(shí)弊端的迫切要求，也是貫徹、應(yīng)用法治理念的具體表現(xiàn)。創(chuàng)新平安建設(shè)的體制機(jī)制，有必要拋開表象，深入本質(zhì)，冷靜反思制度本身的合法性、合理性以及實(shí)施的效果，針對(duì)出現(xiàn)的問題，堅(jiān)持民主、科學(xué)、法治的精神，明晰權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的法理關(guān)系，著重從以下幾個(gè)方面切入，形成貼近實(shí)際的措施:

(一)平安建設(shè)機(jī)制中貫穿以權(quán)利保障的結(jié)構(gòu)平衡設(shè)置

平安建設(shè)的法義內(nèi)在地蘊(yùn)含了平等對(duì)待權(quán)利、權(quán)利無差別的實(shí)現(xiàn)、權(quán)利沖突的協(xié)調(diào)等豐富意義。〔4〕通過對(duì)權(quán)利的平等保護(hù)，最終目的在于實(shí)現(xiàn)安全、安定的秩序，以及和諧的政治與社會(huì)格局。這些目標(biāo)決定了平安建設(shè)的指導(dǎo)思想與價(jià)值準(zhǔn)則，即以權(quán)利本位與權(quán)利平等為根本指引，以義務(wù)和對(duì)權(quán)利的種種限制為手段和工具，推動(dòng)公民自由的實(shí)現(xiàn)。由此引申開來，平安建設(shè)不能追求表面上的穩(wěn)定與秩序，而應(yīng)當(dāng)立足于維護(hù)公民的權(quán)利訴求，在法治實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)保障和實(shí)現(xiàn)權(quán)利。

平安建設(shè)的權(quán)利結(jié)構(gòu)平衡體現(xiàn)在防范和打擊犯罪、運(yùn)用公權(quán)力推行平安建設(shè)的各項(xiàng)舉措之中。平安建設(shè)的規(guī)劃部署、資金投入，應(yīng)當(dāng)尊重民主權(quán)利，聽取轄區(qū)內(nèi)民眾的意見與呼聲，真正使平安建設(shè)順應(yīng)民心，貼合民意;本地區(qū)的平安建設(shè)的形勢(shì)與進(jìn)展，應(yīng)當(dāng)及時(shí)在媒體上公布，接受媒體的報(bào)道與監(jiān)督，讓群眾對(duì)刑事案發(fā)的狀況有充分的了解;平安建設(shè)的實(shí)施舉措應(yīng)當(dāng)遵從保障人權(quán)的原則，體現(xiàn)維護(hù)與救濟(jì)權(quán)利的精細(xì)設(shè)計(jì)，突出嚴(yán)厲打擊刑事犯罪的同時(shí)，要更新觀念，注重犯罪嫌疑人及受害人權(quán)利的平等保護(hù);技防設(shè)施的安裝與使用應(yīng)當(dāng)兼顧公共利益與私人權(quán)利。

(二)投入資金、裝配科技設(shè)施的同時(shí)，更要注重投入的效益產(chǎn)出、執(zhí)法者素質(zhì)提升以及相關(guān)資源的管理與維護(hù)

一些地方的平安建設(shè)顯露出熱衷于鋪攤子、建機(jī)構(gòu)的不良跡象，技防設(shè)施的改造盲目而行，缺乏科學(xué)的論證。很多地方紛紛加大了對(duì)平安建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，注重資金保障的同時(shí)卻忽略了對(duì)投入效益的審視，究竟這些硬件建設(shè)是否收到了遏制刑事案件多發(fā)形勢(shì)、有效提升人民群眾安全感的效果，則是值得質(zhì)疑與反思的。而且，增設(shè)的機(jī)構(gòu)加劇了行政管理的臃腫程度，大多處于廢置的狀態(tài)。

應(yīng)當(dāng)始終認(rèn)清，平安建設(shè)出成效的基本途徑是形成激勵(lì)得當(dāng)、責(zé)任約束有力的體制機(jī)制，建設(shè)一支忠誠、文明的執(zhí)法隊(duì)伍。因此，促成人防、技防相結(jié)合的格局，重心在于執(zhí)法者、管理者的選拔、培訓(xùn)與監(jiān)督。各地由政府部門設(shè)置的或者自發(fā)涌現(xiàn)的專兼職治安輔助隊(duì)伍，以及治安志愿者等群眾性義務(wù)治保力量，亟待從主體身份定位、職責(zé)內(nèi)容、隊(duì)伍建設(shè)等方面予以規(guī)范和整頓，要制定并發(fā)布作為法治實(shí)施前提的效力規(guī)范，借鑒西方國家輔警制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)治安聯(lián)防等治安輔助力量的招錄、選拔、組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)以及獎(jiǎng)勵(lì)和撫恤作出明確的規(guī)定，使這支治安輔助力量的成長邁向健康、良性的軌道。改變技防設(shè)施不兼容、不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，首先應(yīng)當(dāng)頒布視頻監(jiān)控系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范，按照管理、監(jiān)督、維護(hù)相一致的原則，促進(jìn)信息資源的合理部署與管理，解決諸警種以及橫向并發(fā)圖像資源共享沖突，推動(dòng)指揮調(diào)度、數(shù)據(jù)交換的統(tǒng)一、高效。

把治安視頻監(jiān)控中心建設(shè)納入公共安全管理的范疇，把相關(guān)的經(jīng)費(fèi)投入列入公共財(cái)政的框架之內(nèi)，按照政府依法提供公共服務(wù)和公共安全的要求，堅(jiān)持并不斷強(qiáng)化公共安全成本理念，加大對(duì)監(jiān)控中心建設(shè)和公眾場(chǎng)所科技防范建設(shè)的財(cái)政投入力度，切實(shí)鞏固社會(huì)化防控和防范專業(yè)力量的建設(shè)。

(三)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀精神，尊重平安建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，形成包括民意、輿論為主體力量的法治實(shí)施監(jiān)督及壓力機(jī)制

中央提出，要建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，充分體現(xiàn)群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，著力形成善于領(lǐng)導(dǎo)、促進(jìn)和服務(wù)科學(xué)發(fā)展的干部隊(duì)伍。平安建設(shè)的責(zé)任體制，同樣應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持尊重科學(xué)規(guī)律，滿足人民群眾的意愿與呼聲，考核的導(dǎo)向立足于激發(fā)黨員干部推進(jìn)平安建設(shè)的使命感與責(zé)任感，擴(kuò)大考核民主，增加民意測(cè)評(píng)、群眾滿意度在考核項(xiàng)目中的權(quán)重。

辦案量等考核要求的提出，初衷是增強(qiáng)執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)，督促公安機(jī)關(guān)以高度負(fù)責(zé)的精神，收集線索，發(fā)現(xiàn)真相;但客觀上卻導(dǎo)致弄虛作假，捏造事實(shí)，殃及無辜現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)政法工作，應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)的、寬嚴(yán)適當(dāng)?shù)暮饬繕?biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行合理的責(zé)任配置，改變偏重行政責(zé)任指令的做法，發(fā)揮民意知情、輿論影響在多種監(jiān)督途徑中的關(guān)鍵作用，杜絕過于嚴(yán)苛而導(dǎo)致的扭曲，以及放任渙散所引起的消極懈怠這兩種走極端的情形。

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〔責(zé)任編輯:敖紅〕