法國權力下放改革對調整我國中央與地方關系的啟示

[摘要]中法兩國中央集權傳統歷史悠久，調整中央與地方關系是二者面臨的共同問題。20世紀70年代末80年代初，中法兩國先后開啟了中央與地方關系的改革，通過對法國權力下放改革的分析，揭示我國中央與地方關系的困境之所在，能夠對我國當前中央與地方關系的調整提供一些有益的啟示。

[關鍵詞]法國;權力改革;中央與地方關系

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)01 — 0050 — 02

法國是傳統的中央集權制國家，中央集權是其政治和行政體制的最主要特征。上世紀80年代，在法國掀起了一場較為徹底的政治、經濟、行政等領域的權力下放改革。研究法國的權力下放改革對同樣有著中央集權傳統的我國的中央與地方關系的調整不僅具有重要的理論意義，而且有著很強的實踐價值。

一、法國權力下放改革闡述

1. 改革背景

“法國的政治發展史表明，法國傳統的中央集權體制是在法國尚未進入工業社會，仍處于農業社會的情況下發展起來的，因而這種體制在本質上是同農業社會相適應的。”①當法國社會進入工業化及城市化時期，原有的中央集權體制的弊端便被不斷暴露出來，嚴重的官僚作風，龐雜的行政機構，辦事的效率低下，法律法令的難行，這些嚴重阻礙了法國經濟社會的發展，使人們要求變革的呼聲越來越高。正是在這種背景下，二戰后的法國歷屆政府都關注并開始實施中央權力下放與地方分權的改革，上世紀80年代法國終于在社會黨的領導下，開始了一場較為徹底的改革。

2.改革內容

1981年，法國社會黨上臺，為實現其所奉行的“法國式社會主義”，對中央與地方行政體制進行了比較徹底的改革。1982年3月，法國頒布了《關于市鎮、省和大區的權力和自主權的法令》，其主要內容包括:(1)推行地方行政管理體制改革。中央取消對各級地方政府的監督，增強地方民選機構的權力;中央派遣地方的行政官員不再涉足地方事務，他們主要負責國家法律和法令的執行，管理與國家利益相關的事宜，而地方事務的管理權則交給民選地方官員。(2)增加地方行政層級。《權力下放法案》第一條規定:“市鎮、省和大區由選舉產生的議會自行管理”。自此，大區被法案正式確認為地方一級行政單位，從而使法國的行政體制從原來的中央、省、市鎮三個層次改為中央、大區、省、和市鎮四個層次。(3)擴大地方政府權力。法案明確規定，大區、省和市鎮三級地方議會除有權決定本級預算，決定本地區公共機構的設置，批準本地區經濟合同和社會救濟及經濟補貼的方案外，還有權處理教育、交通、城市規劃和住宅建設等法律明確規定的事務。(4)改革地方公職制度。地方公務員開始享有與國家公務員相同的法律地位和基本保障。同時，中央政府把地方人事權交給地方政府，地方公務人員由地方管理。(5)擴大地方民主。改革不僅增強了地方當權者的決策權，擴大了公民的參與權，而且從法律上賦予了公民對本地區事務的知情權、了解權。

3. 改革措施

為了使改革能夠得到落實及有效運行，法國政府可謂是煞費苦心，在轉移權力的同時，還提供了行使這些權力所必需的物質手段，如為滿足地方政府人力方面的需要，將原來由省長、大區長領導的地方行政機關的部分或大部分轉交地方議會主席領導;為使地方政府能夠得到必要的財政補償，國家分別設立地方分權基金、裝備總基金、運行總基金等專項基金;甚至將部分稅收交由地方政府征收。這些措施為權力下放改革的實施提供了組織上、人事上和財政上的保證。

4. 結論及評價

從20多年來法國政府間的關系變革及其現狀分析來看，改革使法國的中央與地方關系發展進入了一個新的歷史時期;改革使中央對地方的政治控制結束，地方政治開始走向民主;改革后地方政府不論在法律地位、行政地位還是財政地位上都有很大的提高。

盡管改革成效明顯，地方政府地位有了較大改變，但現行的法國社會和經濟結構決定了中央集權體制還不能一下子有根本改變;不管是梅尼在1992年的《權力》雜志中所批評的:地方分權改革10年后的法國成了一個“領主共和國”，還是徐育苗在《中外政治制度》一書所認為的:改革并沒有真正改變中央集權的體制，只不過是中央集權體制內的調整而已。但是“一般認為，對那些因政治、經濟制度和歷史傳統的原因而不能采取聯邦制，又不能繼續維持簡單的直接的中央集權的國家來講，法國政府的作法值得關注”。①

二、我國中央與地方關系的變革及困境

1. 我國中央與地方關系的演變

我國的中央集權傳統2000多年來一直是在加強，而不是在削弱。建國后，以改革開放為界，我國中央與地方關系變革可以劃分為兩個階段:改革開放前是我國中央與地方關系的曲折發展時期，中央與地方關系變化無常。1953年在全國范圍內開展了反對分散主義和地方主義的斗爭，1954年又取消了大行政區，權力高度集中于中央，這種高度集權體制限制了地方，管死了企業，引起了地方的強烈不滿。這樣，從1957年中央開始實施放權方案，伴隨著后來的“大躍進”運動出現了“放權大躍進”，以致形成中央對地方、上級對下級失控的局面，使全國經濟和社會發展陷入無序狀態。為了扭轉這種混亂局面，從1960年開始，中央進行了大收權。70年代，在打倒“條條專政”的口號下，我國又進行了一次類似50年代末60年代初的大規模放權—收權運動。改革開放后是我國中央與地方關系的改革與發展時期，具體體現是1982年憲法與地方人大和政府組織法，分別以列舉的方式，規定了中央與地方的職權范圍;改革一級立法體制，確立兩級立法體制，擴大了省、自治區、直轄市立法權;改革國家財政體制，增強地方財力，并從1994年起正式實行了分稅制;實行非均衡放權政策，根據我國具體國情和國民經濟發展需要，賦予沿海省市以更大的權力。這些政策的實施使我國中央與地方關系進入了一個新的時期。

2. 我國中央與地方關系變革的困境

改革開放前，我國中央與地方關系變革的困境主要體現在:中央與地方關系大起大落，陷入了集權—放權—再集權的循環;無論集權還是放權，都是在已有體制下打轉轉，實際內容不多;隨意性很強，中央可以在一夜之間大量放權，又可以在一夜之間收回所有權力。這樣的改革缺乏穩定性、連續性，勢必以失敗而告終。

改革開放后，我國中央與地方關系變革雖然有了很大改進，但同時也面臨著新的困境主要表現是:(1)中央權威的下降。改革開放以來，非制度化的放權讓利、新舊體制的并存以及配套改革未能及時跟上等因素，造成中央政府權威削弱，宏觀調控乏力，使得中央政府在中央與地方關系中的主導地位發生了動搖。(2)地方政府的非正當利益行為膨脹②。在變革的過程中，地方政府的權力不斷提升，在推動地方經濟增長方面扮演著的主要角色，作為利益主體的地方政府不可避免避免的產生了許多非正當的利益行為，如經濟行為短期化、行政效率低質化等。(3)影響地區間的協調發展。中央政府實行非均衡放權政策所形成的梯度分權格局，給地區間協調發展造成嚴重的負效應，如東西部差距、地方政府之間不當競爭等。我國中央與地方關系的變革依然面臨嚴峻挑戰。

三、比較及啟示

中法兩國的改革都是在堅持中央集權的前提下，通過權力下放的方式進行，但兩國的改革也存在明顯的差異。首先，法國的改革是建立在法制的基礎上的，法國政府于1982年3月頒布了著名的《關于市鎮、省和大區的權力和自由的法案》，此后十多年間，法國政府陸續頒發了71項法案和748個法令;而我國的改革則主要依靠政策法規和行政手段來推動，改革若干年后，中央與地方關系方面的法制建設依然相當薄弱。其次，法國的權力下放給各地方是均等的，而我國則是根據地區差異實行有差別的放權。再次，法國的改革已經帶有地方分權的特點，而我國的改革則依然是在中央集權體制內的一種調整。最后，改革后，法國已經初步形成了新型的中央與地方關系，并且已經規范化法制化，而我國的改革尚有一段路要走。

比較中法兩國的改革，對調整我國中央與地方關系具有重要的啟示:

1.健全的法制保障。改革必須依靠法律，改革方案的法律化，能使改革有秩序、有控制地進行;改革成果的法律化，能使中央與地方的關系規范化、法制化;法國的成功經驗值得我們借鑒。縱觀我國改革過程中的不斷回復，一個根本原因就是中央下放給地方的權力，以及中央與地方的權力劃分沒有從法律的意義上加以保障。因此，要從根本上解決這一問題，就必須從法制上確立一種比較明確、穩定的中央與地方關系。

2.地區間相對均衡的放權。法國的改革，使各個地方都能公平的參與競爭，提高了地方政府發展的積極性。我國改革中，使業已存在的東西部差距不僅沒有縮小，反而不斷拉大，其中一個重要原因就是權力下放過程中非均衡的政策， “據1995年國家統計局公布的地區間社會發展水平綜合評價結果，中國東部與中西部發展水平差距不但沒有縮小，反而進一步拉大。發展總指數低于全國水平的16個省區基本上都屬于中西部地區。就人均GDP而言，西部最低省與上海市相差8倍以上。就社會發展總指數而言，東部地區與上年比較增長10%左右，最高達到了19%，其社會發展總水平呈加速態勢，而中西部地區的發展速度就有差距，其中6個省區的總指數甚至比上年有所下降”。③

3.健全的物質保障。從根本上說，任何一項改革都是一個系統工程，它的實施都需要一定的物質保障，權力下放改革也不例外。我國在調整中央與地方政府的權力關系方面做了很多有益的探索并出臺了不少好的政策，但遺憾的是，很多改革政策不能真正落實到實處。究其原因，問題往往就在于相關的配套措施的缺失。相對而言，法國政府為了保證改革的實施，中央政府在向地方轉移權力的同時，還為這些權力的行使提供了必要的物質保障，如將原來由省長、大區長領導的地方行政機關的部分或大部分轉交地方議會主席領導;國家設立地方分權總基金、裝備總基金、運行總基金等專項基金作為地方分權的財政補償等，為改革的實施提供了組織上、人事上和財政上的保證。

〔參考文獻〕

〔1〕張志紅.當代中國政府間縱向關系研究〔M〕.天津:天津人民出版社，2005:57—59.

〔2〕 王燕燕.法國學者談法國的分權與地方民主〔J〕.學術動態，2005，(04):45—46.

〔3〕 〔英〕 阿萊恩·蓋歐騎.公共服務、公共管理與法國公共行政制度的現代化〔J〕.北京行政學院學報，2005，(03):92—96.

〔4〕 潘小娟.中央與地方關系的若干思考〔J〕.政治學研究，1997，(3):48—57.〔責任編輯:杜宇〕

注:

① 林尚立著.國內政府間關系。浙江人民出版社，1998年第255頁。

① 楊小云、邢翠微.西方國家協調中央與地方關系的幾種模式及啟示。政治學研究，1999年第2期第32-33頁。

② 金太軍，趙暉.中央與地方政府關系建構與調諧。廣東:廣東人民出版社，2005年第210頁。

③ 繆合林.縮小東西部經濟發展差距的思考。光明日報，1996年3月28日出版。