官僚制與我國行政改革探析

[摘要]官僚制是20世紀一種占支配地位的行政組織體系和管理方式，但因在全球化行政改革的浪潮中暴露出弊端而受到批評。目前我國官僚制還處于發展不足的狀態，官僚制在我國行政改革中應如何建構和發展，值得思考和研究。

[關鍵詞]官僚制;發展不足;行政改革;發展

[中圖分類號]D630.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234(2010)01 — 0048 — 02

在西方，官僚制憑借其形式的合理性和技術化的設計取得了巨大成功，成為社會中占支配地位的一種組織體系和管理方式。由于20世紀70年代以來逐漸暴露出缺陷，又有人提出“后官僚制”理論，又稱“新公共管理”、“企業化政府”、“公共管理主義”，以圖彌補官僚制的不足。我國目前正處于社會的轉型期，對于處于一種發展不足的狀態的官僚制在我國目前行政改革中何去何從，是一個需要認真思考和研究的問題。

一、官僚制理論及其變革

“官僚制”又稱科層制，是指一種組織結構和體制。作為“官僚主義”是一種貶義，主要是指一種有害的工作態度和工作作風。而“官僚制”是一個中性詞，主要指一種組織結構和體制。我們現在所說的官僚制理論是由威爾遜、古德諾、馬克斯·韋伯等行政學家們于19世紀末20世紀初建構起來的。它的宗旨是注重行政管理的效率，嚴密的組織設計、嚴格地依法辦事、專業化的官員隊伍是該理論的三大支柱。官僚制理論作為一種理想形態的組織體系，它具有合理的分工、層級節制的權力體系、依照規程辦事的動作機制、形式正規的決策文書、組織管理的非人格化、適應工作需要的專業培訓機制、合理合法的人事行政制度七個特點。〔1〕韋伯認為現代文明的進步離不開官僚制的支撐，官僚制是現代文明得以維持的組織基礎和手段。官僚制理論興起后，在西方各國得到了廣泛的認同和運用，并產生了巨大影響。官僚制并不是完美無缺的，到了20世紀70年代，官僚制日益暴露出諸多弊端，由于官僚機構對提供公共物品的壟斷性和缺乏“利潤”誘導機制而導致的低效率;強調中央集權、下級對上級的絕對服從等過度張揚的工具理性主義，忽視民主，忽視價值理性，與時代發展方向相悖;對法律制度的過度崇拜，難以應付政治經濟社會個性化的發展要求，其嚴格的紀律和僵化的規則及處事程序對人的個性造成極大壓抑和摧殘;官僚權力的擴張性和監督機制的不健全導致越來越多的尋租和腐敗現象等缺點。在這種背景下，美國的一些地方政府開始以企業精神改革政府，改變政府的運作方式，掀起了所謂“企業化政府”運動，以擺脫官僚制所造成的困境。并有美國學者戴維·奧斯本和特德·蓋布勒系統地總結了美國各級政府近二三年來吸收企業家精神改革政府的實踐，在《改革政府——企業家精神如何改革者公營部門》中提出了一系列改革政府的思路，如政府的角色由劃槳變為掌舵;公共服務的生產由壟斷變為競爭;用社區的自我管理代替官僚制度管理;以組織對使命代替官僚機構的繁文縟節;變官僚驅使的政府為顧客驅使的政府;變集權式管理為分權式管理;變盲目性政府為預見性政府等。

二、我國行政改革的復雜性:官僚制發展不足與變革要求并存

在我國歷史上是有過所謂官僚制的，但是這種官僚制并不是韋伯所講的建立在法理型基礎之上的官僚制。其最大的特征是全社會成員鎖定在專制主義的嚴密等級中。這種官僚制與韋伯所講的現代官僚制精神相去甚遠，韋伯把它叫做“世襲官僚制”。雖然我們社會主義的制度形態從理論上講是現代性的，它本質上否定世襲官僚制的延存，但在當前我國國情下傳統官僚制依然保持著其一定的慣性，社會主義也必然與其保持相當程度的結合。在我國目前的官僚制表現出如下特點:第一，缺乏理性精神，人格化傾向嚴重。雖然官僚制的工具理性成為人們攻擊的目標，但是，我們不得不承認，官僚制的成功也正在于此。正是官僚制倡導的理性精神，進而努力從制度上避免任性專斷和感情用事。本尼斯也說:“官僚制舉起理性和邏輯的旗幟，批判和否定了產業革命初期個人專制、裙帶關系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進行管理的做法。”〔2〕我國的行政傳統雖然也存在理性，但是，這種理性是世俗的理性，是對修心和君主的尊崇，其目的是維系人與人之間人倫關系進而維護既定的專制統治。這種缺乏法治規范的理性必然導致對人治的過分依賴，人格化傾向嚴重，從而表現為家長制作風和“一言堂”現象。第二，法治精神的缺乏，依法行政尚未深入人心。現代官僚制要求行政人員必須依法辦事，行政人員不能將自己的意志凌駕于法律之上，不能因個人意志隨意改變組織活動的方針、原則和基本程序。而我國現階段的情況一方面表現為法律、規章制度稀缺，“無法可依，無章可循”;另一方面表現為對法律、規章制度權威的淡化，“執法不嚴”或“上有政策、下有對策”，個人權威、職務權威大于法律權威、制度權威。第三，公務員制度不完善。公務員制度是典型的現代官僚制。我國1993年頒布了《國家公務員暫行條例》與其他若干相關單項法規，才標志著我國公務員制度的誕生，至今也只有短短十一、二年的時間，我國的公務員制度無論是制度層面還是運作層面都還存在嚴重問題:公務員范圍界定不太合理、職位分類不規范、考試錄用機制不暢、考核缺乏有效方法、運作中充斥形式主義等等。從目前來看，幾次行政改革效果并不明顯。我國1993年頒布了《國家公務員暫行條例》與其他若干相關單項法規，才標志著我國公務員制度的誕生，至今也只有短短十一、二年的時間，我國的公務員制度無論是制度層面還是運作層面都還存在嚴重問題:公務員范圍界定不太合理、職位分類不規范、考試錄用機制不暢、考核缺乏有效方法、運作中充斥形式主義等等。從目前來看，幾次行政改革效果并不明顯。

由上面的分析我們可以看出，我國目前的官僚制是一種發展不足的官僚制，是一種沒有達到韋伯要求的官僚制。這種發展不足的官僚制存在著種種弊端，易于產生官僚主義。但是人們往往存在這樣一種誤解:把我國目前的官僚主義等同于官僚制的弊端。《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》分析指出，官僚主義是指不關心群眾利益、不做調查研究、脫離社會實踐、只知高高在上發號施令的工作作風，其要害是脫離群眾，脫離實際，做官老爺。與上述官僚制的特點相比較，官僚主義的種種具體表現也正是官僚制所努力反對或較有效克服的。雖然官僚制在一定程度上會導致官僚主義，但官僚制并不是產生官僚主義的唯一原因。相反，官僚制發展的越完善，官僚主義也就越能得到較好地控制。因此，我國發育不足的官僚制不但不要停止，還要進一步完善。但同時應看到即使是達到韋伯官僚制的理想狀態，官僚制也存在著缺陷，20世紀70年代以來西方對官僚制的種種批評與“企業化政府改革”運動不是沒有道理的。目前，我過國處于市場化、工業化、法制化、民主化的發展階段，民主、平等、競爭、服務等理念已經成為公民對政府的要求，成為現代行政努力追求的目標，因此，目前既要不斷完善官僚制，用職業化、科學化、理性化的官僚制推動我國社會經濟發展，又要緊隨時代的發展，吸收西方“企業化政府改革”運動的有效成果，這也是我國行政改革的復雜性之所在。

三、我國官僚制的發展方向

由于我國目前轉型時期面臨的復雜性，我國行政改革中官僚制的發展方向也必然具有多向性。因此，我國官僚制的發展應遵循兩個思路:吸取西方理性官僚制中的積極因素，建立合格的真正意義上的官僚制;借鑒“企業化政府改革”運動的成功經驗，彌補官僚制的缺陷和不足。就官僚制的發展方向，具體來講，有以下幾點:

1.吸取官僚制的理性精神。我國正是因為缺乏官僚制的理性精神，才會出現官僚主義、家長制作風和“一言堂”等人格化傾向嚴重的現象。當前我國行政改革最重要的一點就在于培養整個社會尤其是政府組織及其成員的理性精神。現階段，主要從以下兩個方面著手:第一，大力發展市場經濟。因為隨著市場經濟的深入，尤其是各項產權制度在我國的逐步建立和完善，理性精神、尊重契約、法律的契約精神以及成就取向的價值觀必將深入人們的觀念。第二，大力加強教育。通過對廣大政府組織及其成員的官僚理性精神教育，使得理性精神滲透到行政生活中的每一件事。

2.完善國家公務員制度，開發人力資源。西方的文官制度是一套與現代文明相稱的制度，和市場經濟制度一樣，它不帶有資本主義或社會主義的屬性，都是人類創造的優秀文明成果。目前我國與西方文官制度相比，還有很大的差距，因此，其文官制度的優秀成果大可以為我所用，加快完善國家公務員制度的步伐。

3.完善組織結構，加快制度創新，提高行政效率。行政效率的決定因素很多，但最主要的還在于組織結構和制度的合理與否。建立適應市場經濟發展要求的組織結構和制度是提高行政效率的前提和基礎。在政府組織建構方面，應用市場模式來變革我國行政系統結構，打破壟斷，適度分權。一是將決策和執行系統分開。“政府確定公共目標，確定公共目標的優先順序，但公共目標的實現不一定要政府行政部門事必躬親，而是可以通過非政府力量來完成。政策制定是政府的職責，政策執行的職責則可以由公共部門、私營部門、非營利部門來共同承擔”。〔3〕二是合理適度分權，理順中央和地方的層級節制關系，引入彈性政府模式，合理授權，減少控制層次，擴大管理幅度，確保中央和地方分權、集權結合適度。

4.借鑒吸收西方“企業化政府改革”運動的成功經驗，建設適應社會主義市場經濟發展的服務型政府。20世紀80年代以來，美國各地和各個部門開始用市場機制和企業家精神來改革政府和公共部門，提出“服務型政府”、“公共物品的提供引入競爭機制”、“分權式管理”等理念，雖然企業化政府(公共行政的管理主義)受到了許多批評，“公共行政的管理主義存在著許多值得反思和批判的缺陷:基本價值的偏頗;對市場機制的迷信;公私管理的混淆;不當的顧客隱喻等”。〔4〕但是，政府企業化改革克服官僚制弊端的積極功能卻得到了大多數管理學家和國家認同和贊譽。當然，西方國家的行政改革與我們國家當前所處的社會經濟條件有所不同，我們不應該盲目全盤吸收，而是需要結合我國實際情況，推進我國行政改革的進一步發展。

〔參考文獻〕

〔1〕丁煌著.西方行政學說史〔M〕.武漢:武漢大學出版社，1999:83-86.

〔2〕張康之.“官僚制”的文化省察〔J〕.東疆學刊，2002，(03).

〔3〕宋世明.美國行政改革研究〔M〕.北京:國家行政學院出版社，1999:102.

〔4〕張成福.公共行政的管理主義──反思與批判〔J〕.中國人民大學學報，2001，(01).〔責任編輯:杜宇〕