誰來給村官戴上“緊箍咒”

監督的缺位

在我國村民自治的四大核心內容中，民主監督是民主選舉、民主管理和民主決策有效運行的基本保障，但民主監督卻往往成了最為薄弱、最難發揮效用的環節。村官因其權力失去監督而腐敗的現象屢見不鮮。

據人民網2010年1月4日報道，福建省閩清縣桔林鄉關山村前村黨支部書記張某和經濟合作社主任楊某，合伙侵吞受災戶救災補助款，套取自來水工程款，貪污總計4萬多元。

為何前村黨支部書記的犯罪事實到現在才得以揭發?為什么村黨支部書記居然敢貪污救災補助款?究其原因就在于對村官的監督缺位。監督的缺位致使村民自治變成了“村官自治”，甚至村里的大小事情都是村黨支部書記或村委主任一人說了算，用當下流行語說就是“村民們被自治了?！?/p>

監督缺位的弊病顯而易見:一是村官濫用權力越來越嚴重，嚴重損害了村集體的利益，侵害了村民的合法權益，導致干群矛盾極其尖銳;二是村民對村官極不信任，并由此造成的誤解和信訪數量逐年劇增，擾亂了農村正常生產生活秩序，影響農村社會穩定;三是監督的缺位導致了村級民主發展的惡性循環。有些村民認為誰來當選都無所謂，只要國家給的補助拿到手就行，漠視自己擁有的監督權利，缺乏參與民主監督的積極性。

目前，由于村級組織是在村黨組織的領導下，由村民委員會帶領村民實現自我管理、自我教育、自我監督、自我服務的自治組織，鄉一級單位與村民委員會的關系屬于指導與被指導、協助與被協助的關系，并不存在鄉一級單位管理與監督村委會的情況。因此，對村委會、村官自上而下的監督少之又少，致使監督嚴重缺位。這種情況下，自下而上的監督就顯得尤為重要。然而，《村民委員會組織法》頒布實施20多年來，村民自治的效果并不顯著，對村官的監督還很薄弱，村民自治的空間一定程度上還很狹窄。

監督缺位的原因

造成監督缺位的原因有很多，有歷史的，有現實的，但最根本的還是制度的缺位。

“非剛性制度”的操作難題，是對村官監督嚴重缺位的根本原因。目前，規范農村的法律法規以及各省市出臺的相關配套制度均有其原則性，但都是粗線條的，并沒有具體硬性的規定，可操作性不強。如果違反規定也沒有具體的制裁措施，即便查實村官確有違法行為，也無從判定與考量，客觀上加大了人為操作的空間，甚至給司法工作帶來相當大的難度。如《中華人民共和國村民委員會組織法》第十五條規定，“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，有關機關應當負責調查并依法處理。以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的，其當選無效”，而何為“威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段”，法律上卻沒有具體的規定，給村民對村官的監督帶來了執行上的難題。

現有制度的不完善不合理妨礙了村民對村官的有效監督。如《中華人民共和國村民委員會組織法》第十六條規定，村民若要罷免村民委員會成員，罷免要求應當提出罷免理由，被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。村民委員會應當及時召開村民會議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會成員須經有選舉權的村民過半數通過。由此可知，村民若要依法罷免村官須經村委會召開會議，才能表決罷免要求。這實際上是由被監督人召集監督人開會，不符合民主權力監督制衡的原則。村民能在村官的組織領導下罷免村官嗎?毫無疑問，答案是否定的。

權利救濟途徑的不暢是農村基層監督未能真正起到效果的另外一個重要原因。權利救濟渠道的嚴重不暢則反映出農村憲政和法治建設缺失。一方面，現行信訪制度的立法不完善，信訪行為不規范，信訪制度難以發揮其在構建法治社會和和諧社會中應有的作用。另一方面，缺乏有效的民間法律援助行為。

農民缺乏民主經驗和民主習慣，法律意識和法制觀念淡薄，不善于行使自治的民主權利。由于受長期專制歷史的影響，農村“官本位”思想殘留嚴重，位置偏僻、相對閉塞的鄉村尤為突出。大部分農民始終存在著這樣那樣的依賴思想，從思想和行為上把屬于自己的權利轉嫁在村官身上，這也進一步加大了村官腐敗的空間，助長了村官貪污腐化的僥幸心理。

完善監督的建議

健全和完善相關法律制度。尤其要進一步完善《村民委員會組織法》，明確村民監督的范圍和權限以及行使監督權利的具體形式和實施步驟，細化有關村民監督的法律條文，增強村民監督村官的可操作性，使村民行使監督權真正得以有法可依并有效實施。完善對村干部實施監督的手段、方式和程序方面的法律，如集體決策、分工負責制度、干部選拔制度、考核制度、民主評議制度、離任審計制度、村務公開制度等。

在立法層面也應當突出重點，特別是針對侵占農村集體財產、侵犯村民合法權益的腐敗行為要加強立法。通過進一步完善《村民委員會組織法》，圍繞其健全和完善村民會議、村民代表會議制度、村民自治章程和村規民約等一系列法律監督制度，尤其是要賦予村民大會、村民代表會議一定的監督權，同時還應當注重保障村民個體對村民委員會成員活動的監督權。

制定嚴格的民主決策程序，加強程序監督。對農村重大事項的民主決策應做出嚴格的規定，即:黨支部提議，兩委會商議，黨員大會審議，村民代表會議或村民大會決議;決議公示，結果公示。明確村民會議的職權，具體規定必須召開村民會議決策和討論的事項;強化村民會議和村民代表會議的決策功能，村民代表會議應在民主選舉的基礎上產生自己的召集人，在村兩委提請或一定比例的村民代表的提議下均可召開村民代表會議討論和決策重大問題，使村委會的職能主要體現在執行村民民主決策意見并落實村民利益上;健全村民代表會議的議事規則、召集程序、表決程序，在“議事”和“理財”方面賦予村民代表會議的監督制約權，做到重大村務由全體村民或村民代表會議討論，按多數人的意見做出決定，促進村務決策民主化、科學化。

進一步健全和落實村民民主理財制度，完善民主理財小組的職責和工作程序，加強對村集體財務活動的監督。村級集體設立民主理財小組，收入支出全部由民主理財小組管理，對農村財務進行定期審計，并將審計結果及時向村民公布，發現問題及時組織查處。民主理財小組成員由部分村民代表組成，人數與村民數量成一定比例，便于監督，增加村官腐敗的成本。財務事項發生時，經手人必須提供有效原始憑證，注明用途并簽字(蓋章)，交村民民主理財小組組長簽字(蓋章)，由會計人員審核記賬。較大支出由村兩委會議集體研究決定，報村民代表大會或村民大會審議通過，嚴格管理控制村級財政收支。

暢通權利救濟途徑，保障村民的監督權得以真正行使。首先，應當健全和完善現行的信訪制度，規范信訪行為，避免信訪辦及相關單位對基層的信訪既不解決也不解釋，只是簡單地接訪、登記、層層簽批，致使工作流于形式，造成重復上訪等現象發生。其次，要建立相應的民間法律援助機構和組織，規范其合法性;在財政的支持下，政府應積極倡導民間資金的支持，保障法律援助機構和組織的正常運轉;要開通司法解決村民監督村官的綠色通道，規范律師代理行為，降低代理門檻。再次，要建立相應的仲裁機構，完善仲裁程序，妥善解決集體經濟組織成員與村集體之間、村民組和村集體之間的各種糾紛。

加強農村的文化建設，尤其是政治文化建設，提高村民文化素質和政治參與意識，使村民監督村官成為村民的自覺行為。通過宣傳教育推進村民價值觀念的更新和變革，引導村民樹立符合現代社會發展需要的價值觀，正確處理個人、集體、國家之間的關系，提高維護社會公共利益和公共合法性權威的自覺性，排除各種非理性因素對村民自治的干擾。要通過村民自治實踐，使村民普遍接受基本的民主訓練，培養民主意識和民主習慣，掌握自治操作技術，進而提升政治參與能力，使村民行使民主權利的能力與他們享有的民主權利相適應，使村委會理性化的自治能力與其享有的自治權利相統一，由此推動村民自治規范健康有序發展。

最近，全國人大常務委員會審議的《中華人民共和國村民委員會組織法》(修訂草案)規定:農村應當建立村務監督機構負責村民民主理財和村務公開等制度的落實，其成員應當具備財會、管理知識，并由村民選舉產生?？梢娭醒胝谥鸩酵晟妻r村各項制度的立法，加強民主監督的立法力度，推進我國農村民主監督制度的建立。但是，如果要對村官實施真正合法而有效的民主監督，我們還有很長的路要走。