農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的思考

摘要:我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)嚴(yán)格限制農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，這帶來(lái)諸多問(wèn)題，如產(chǎn)權(quán)糾紛不斷、土地浪費(fèi)嚴(yán)重、農(nóng)村發(fā)展資金缺乏等。目前農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)展不大，主要原因是存在諸多意識(shí)層面的障礙。農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)改革必須突破這些障礙，賦予農(nóng)村住房完整產(chǎn)權(quán)，在一定條件下允許農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)自由流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村住房;產(chǎn)權(quán);流轉(zhuǎn)

中圖分類(lèi)號(hào):F32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)02-0030-03

農(nóng)村住房雖為農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)，但現(xiàn)行法律法規(guī)卻嚴(yán)格限制其產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。第一，農(nóng)村居民可以根據(jù)“一戶(hù)一宅”“面積不超”的原則，無(wú)償獲得宅基地建房居住，但無(wú)償獲得的宅基地只有使用權(quán)，沒(méi)有處分權(quán)，不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租。第二，農(nóng)民住房可以出租出賣(mài)，但不得流轉(zhuǎn)給城鎮(zhèn)居民。實(shí)踐中的做法是只能流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)符合宅基地申請(qǐng)條件的成員。第三，宅基地不能用于抵押融資。房屋是一種特殊的財(cái)產(chǎn)，房地一體，房屋不能離開(kāi)宅基地獨(dú)立存在。對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的限制實(shí)際上就是對(duì)房屋流轉(zhuǎn)的限制。也就是說(shuō)，在現(xiàn)行法律法規(guī)及制度框架下，農(nóng)民住房的合法流轉(zhuǎn)對(duì)象只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員也可以無(wú)償申請(qǐng)宅基地。合法的農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)在現(xiàn)行法律法規(guī)及政策框架下少之又少，無(wú)異于禁止流轉(zhuǎn)。

一、農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

限制農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)帶來(lái)諸多問(wèn)題，私下交易大量存在、產(chǎn)權(quán)糾紛不斷，農(nóng)村住房大量閑置、土地浪費(fèi)嚴(yán)重，農(nóng)民缺乏有效融資手段、發(fā)展資金缺乏，等等，已為農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)改革積累了巨大的改革壓力。

1.農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是實(shí)踐的迫切需要

雖然農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制，但實(shí)踐中，農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)由來(lái)已久，且大量存在。由于種種原因，供給和需求都很旺盛，尤其是城市郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，已經(jīng)形成一個(gè)較有規(guī)模的隱形市場(chǎng)。可以說(shuō)，一方面是嚴(yán)厲禁止，另一方面卻是私下交易大量存在。由于現(xiàn)實(shí)的需要為現(xiàn)行法律、政策所禁止，其必然的結(jié)果就是大量私下交易的出現(xiàn)。據(jù)中國(guó)土地學(xué)會(huì)2001年在浙江的調(diào)查，義烏市1997年4月至2000年，全市農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓3 223宗，面積21.89萬(wàn)平方米。其中，受讓方為本村村民的為48.15%，受讓方為非本村村民的占36.24%，受讓方為城鎮(zhèn)居民的占15.61%。這些轉(zhuǎn)讓行為85%以上都是私下交易，未辦任何手續(xù)[1]。私下交易的大量存在，帶來(lái)許多問(wèn)題。因?yàn)槭撬较陆灰祝灰撞皇芊杀Ｗo(hù)，容易引發(fā)法律糾紛和經(jīng)濟(jì)糾紛;因?yàn)榻灰撞槐毁x予合法性，使得交易成本大大增加，交易的合理價(jià)格不能形成，農(nóng)民的住房流轉(zhuǎn)價(jià)格低，利益受損，等等。

2.農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是節(jié)約利用資源的需要

中共中央[1997]11號(hào)文件明確指出，我國(guó)土地資源浪費(fèi)最嚴(yán)重的是兩個(gè)領(lǐng)域，一是開(kāi)發(fā)區(qū)用地，一是農(nóng)村宅基地。來(lái)自國(guó)土資源部的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，目前，我國(guó)村鎮(zhèn)建設(shè)用地總量是城市建設(shè)用地總量的4.6倍，且用地布局散亂、分散無(wú)序，粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村住房大量閑置，粗略估算也要達(dá)到20%，甚至有的學(xué)者認(rèn)為有的地區(qū)已達(dá)到40%，農(nóng)村建設(shè)用地浪費(fèi)嚴(yán)重。

農(nóng)村住房大量閑置的原因是多方面的，總體來(lái)看，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村人口遷移到城鎮(zhèn)，“從第四次人口普查到第五次人口普查，中國(guó)城鎮(zhèn)人口從29 614.5萬(wàn)增加到45 877.1萬(wàn)，增加16 262.6，即增長(zhǎng)了54.91%，中國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎赜?6.20%增長(zhǎng)到36.92%，增長(zhǎng)了10.72個(gè)百分點(diǎn)。”[2]隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，這樣閑置下來(lái)的農(nóng)村住房會(huì)不斷增加。房屋會(huì)大量閑置是客觀(guān)存在，只要對(duì)農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制存在，這樣的閑置就不會(huì)減少，大量宅基地浪費(fèi)問(wèn)題將長(zhǎng)期存在。在集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)權(quán)回收宅基地的情況下，流轉(zhuǎn)也許是解決房屋閑置、土地浪費(fèi)的唯一途徑。

3.農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要

資金是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。而住宅是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，幾乎是農(nóng)民唯一的融資手段。所以，當(dāng)他們發(fā)展生產(chǎn)尤其是發(fā)展非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要資金時(shí)，房產(chǎn)“變現(xiàn)”的需要十分強(qiáng)烈。按經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律，物在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下是流動(dòng)的，只有不受限制的流動(dòng)，才能夠?qū)崿F(xiàn)物的實(shí)際價(jià)值。如果農(nóng)村住房只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，房屋的實(shí)際價(jià)值自然難以實(shí)現(xiàn)，因此，在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的可能性并不大。那么，如果一定要“變現(xiàn)”，只能進(jìn)行私下交易，流轉(zhuǎn)給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，這種不受法律保護(hù)的“暗箱操作”的一個(gè)必然結(jié)果就是價(jià)格仍然較低。由于流轉(zhuǎn)受到限制，農(nóng)村住房很難實(shí)現(xiàn)其實(shí)際價(jià)值，這反映到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，就是缺乏生產(chǎn)建設(shè)資金。同時(shí)，由于農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)困難，流轉(zhuǎn)價(jià)格低，農(nóng)民唯一可以作為擔(dān)保品向金融機(jī)構(gòu)融資的可能也被堵死。資金支持不足，實(shí)際上已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

二、對(duì)農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的幾種意識(shí)瓶頸的再認(rèn)識(shí)

農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)在法律層面、政策層面、意識(shí)層面存在諸多障礙。缺乏相關(guān)法律、政策的保障，所以，各地關(guān)于農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)大量進(jìn)行，但都慎之又慎，難以有實(shí)質(zhì)性的突破。我們認(rèn)為，實(shí)質(zhì)上是意識(shí)層面的障礙難以突破。這樣才導(dǎo)致法律、政策的調(diào)整沒(méi)有跟上實(shí)踐的需要。因此，要取得農(nóng)村住房改革的突破，必須要突破各種意識(shí)瓶頸。

1.城鎮(zhèn)居民利用經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢(shì)大量購(gòu)置農(nóng)民住房，侵犯農(nóng)民權(quán)益

此種擔(dān)憂(yōu)的關(guān)鍵在于，允許農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)自由流轉(zhuǎn)，即城鎮(zhèn)居民可以合法購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住房，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民“大量”購(gòu)得農(nóng)村住房。就此我們來(lái)作一個(gè)簡(jiǎn)單分析。城市近郊的農(nóng)民住宅緊鄰城市，無(wú)疑具有更大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且隨著城市的不斷擴(kuò)大，有更大的潛在升值空間。無(wú)論是投資還是居住，城鎮(zhèn)居民購(gòu)置農(nóng)村住房，這里無(wú)疑是首選。實(shí)際情況是，這類(lèi)地區(qū)農(nóng)民住房，出租的較為多見(jiàn)，真正的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移并不多見(jiàn)，比如，廣州農(nóng)民住房在出租出讓形式中出租占90%到95%以上[3]。也就是說(shuō)，這類(lèi)地區(qū)不會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民住房被城鎮(zhèn)居民“大量”購(gòu)得的現(xiàn)象。遠(yuǎn)郊和更廣大的農(nóng)村更不會(huì)出現(xiàn)類(lèi)似的情況。遠(yuǎn)離城市是上班一族在這類(lèi)地區(qū)購(gòu)房的首要障礙，更何況這類(lèi)地區(qū)教育條件、衛(wèi)生環(huán)境、居住安全等都比城鎮(zhèn)差。如果是投資，變相購(gòu)買(mǎi)宅基地，這類(lèi)地區(qū)的投資周期太長(zhǎng)，短期內(nèi)收益也有限，城里的有錢(qián)人應(yīng)該很少會(huì)選擇這樣的投資項(xiàng)目。至于從事房地產(chǎn)行業(yè)的商人、投機(jī)者，他們應(yīng)該不會(huì)購(gòu)置、囤積零星的、少量的農(nóng)村宅基地，他們盯上的可能更多的是連片的農(nóng)田。綜上所述，允許農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)自由流轉(zhuǎn)，不會(huì)出現(xiàn)城鎮(zhèn)居民“大量”購(gòu)得農(nóng)村住房，侵犯農(nóng)民利益的情況。城里有到農(nóng)村養(yǎng)老意愿的退休老年人，到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的城里人，有特殊需求的人(如北京郊區(qū)的畫(huà)家村)，再有就是想改變生活的更偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村人，他們才會(huì)是農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體、受益者。允許農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)自由流轉(zhuǎn)，不僅不會(huì)出現(xiàn)城鎮(zhèn)居民利用經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢(shì)侵犯農(nóng)民利益的情況，反而可以盤(pán)活“存量”農(nóng)村住房，保障農(nóng)民利益。

2.農(nóng)民會(huì)失去“安身立命”之所，生活失去保障

農(nóng)民基于其身份，可以無(wú)償獲得一塊宅基地建房居住，農(nóng)民就有了“安身立命”之所，這是農(nóng)民享有的最基本的社會(huì)保障。如果允許農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民就會(huì)賣(mài)掉住房，從而導(dǎo)致大量農(nóng)民“流離失所”。那么，賦予農(nóng)村住房完整的產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民就會(huì)輕易賣(mài)掉房屋嗎?回答是否定的——不會(huì)。中國(guó)農(nóng)民，歷來(lái)是最有創(chuàng)造性、最善于追求和把握幸福的群體，改革發(fā)端于農(nóng)村就是最好的例證。受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洗禮，農(nóng)民已經(jīng)成長(zhǎng)為理性經(jīng)濟(jì)人，他們不會(huì)因?yàn)樵试S賣(mài)就輕易賣(mài)掉他的重要財(cái)產(chǎn)，這應(yīng)是無(wú)需擔(dān)心的事。不需要把農(nóng)民看作是“被保護(hù)者”，由制度設(shè)計(jì)者充當(dāng)“保護(hù)者”，這無(wú)益于改變農(nóng)民生活。給農(nóng)民更多的自由，讓農(nóng)民有更多的方式去發(fā)展生產(chǎn)，改變生活，允許農(nóng)民最大的也可能是唯一的財(cái)產(chǎn)——房屋自由流轉(zhuǎn)，應(yīng)該是讓農(nóng)民生活富裕且有保障的更加有效的辦法之一。

3.導(dǎo)致農(nóng)村宅基地?cái)?shù)量增加，侵占耕地

“守住18億畝耕地紅線(xiàn)”的任務(wù)十分緊迫，而如果允許農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)自由流轉(zhuǎn)，會(huì)導(dǎo)致對(duì)宅基地的需求增加，不利于耕地保護(hù)。其實(shí)，這種擔(dān)憂(yōu)沒(méi)有考慮到農(nóng)村閑置房的利用問(wèn)題。允許農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)自由流轉(zhuǎn)，可以“盤(pán)活”農(nóng)村的大量閑置住房，從而有利于耕地保護(hù)。城市化進(jìn)程中閑置下來(lái)的大量住房以及繼承等原因形成的一戶(hù)多宅而閑置的住房，多因?yàn)椴辉试S自由流轉(zhuǎn)或因之價(jià)格過(guò)低而閑置。在我國(guó)，人口增加尤其是農(nóng)村人口增加是不爭(zhēng)的事實(shí)。有了新增人口，城里人要買(mǎi)新房、農(nóng)村人符合條件的要申請(qǐng)新宅基地。有了新增宅基地需求卻無(wú)有效手段將農(nóng)村現(xiàn)有宅基地利用起來(lái)，一邊是現(xiàn)有宅基地閑置，一邊卻是新宅基地不斷增加，接下來(lái)的可能就是侵占耕地。如果允許農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)自由流轉(zhuǎn)，再輔之以相關(guān)鼓勵(lì)措施，新增宅基地需求有望通過(guò)農(nóng)村閑置住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)得以解決。無(wú)論是本村村民，還是其他集體經(jīng)濟(jì)組織抑或城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)，都會(huì)在總量上避免新增宅基地。我們考察耕地是否減少，應(yīng)是全國(guó)一盤(pán)棋，而不是以一個(gè)個(gè)的集體經(jīng)濟(jì)組織為單位。

三、推進(jìn)農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策建議

農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)改革可以借鑒城市住房制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)，在不改農(nóng)村集體建設(shè)用地性質(zhì)的前提下，所有權(quán)與使用權(quán)分離，所有權(quán)是集體的，使用權(quán)在一定年限內(nèi)歸農(nóng)戶(hù)，在使用年限內(nèi)，待流轉(zhuǎn)農(nóng)村住房通過(guò)繳納一定的土地使用金，就可以換得住房的完整產(chǎn)權(quán)，自由流轉(zhuǎn)。這是農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)改革的總體思路。具體措施包括:

1.清理及建立健全相關(guān)法律法規(guī)，調(diào)整相關(guān)政策，掃清改革障礙

根據(jù)《憲法》和《民法通則》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民享有對(duì)房屋包括處分權(quán)在內(nèi)的所有權(quán)，農(nóng)民可以對(duì)房屋依法進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和繼承。但依據(jù)《土地管理法》等現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)民對(duì)自己的合法財(cái)產(chǎn)——住房的收益和處分權(quán)卻受到限制。農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)的憲法地位并未得到尊重。農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)改革必須以憲法精神為指導(dǎo)，結(jié)合農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)改革的需要全面清理、修改相關(guān)法律法規(guī)及政策。同時(shí)，要建立健全相關(guān)法律法規(guī)，以保障農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的健康運(yùn)行。比如，在立法中引入優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，像承租、承典關(guān)系中的優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)一樣，本集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有農(nóng)村住房的優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)，保證農(nóng)村住房?jī)?yōu)先在集體組織內(nèi)部流通。

2.完善農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)登記制度

確權(quán)、登記、發(fā)證，明確住房產(chǎn)權(quán)歸屬，這是農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提。我國(guó)目前尚無(wú)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，為有利于農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)登記要做到:第一，確定明確統(tǒng)一的登記發(fā)證機(jī)關(guān)，改變以往登記發(fā)證機(jī)關(guān)不統(tǒng)一的混亂局面。第二，要求農(nóng)村住房必須進(jìn)行規(guī)范的產(chǎn)權(quán)登記，而不是農(nóng)民的自由選擇。登記與登記變更是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的公示方法。在做好登記發(fā)證工作的基礎(chǔ)上，要求農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)必須到相關(guān)部門(mén)進(jìn)行登記，變更生效。這樣，不僅可以避免流轉(zhuǎn)中的糾紛，而且有利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房產(chǎn)市場(chǎng)。登記發(fā)證的過(guò)程中，必須嚴(yán)格執(zhí)行“一戶(hù)一宅”、“面積不超”的規(guī)定，對(duì)于符合條件的給予登記發(fā)證。不斷完善農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)登記制度，為建立規(guī)范的農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)打好基礎(chǔ)。

3.促進(jìn)規(guī)范的農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成

農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)清晰、內(nèi)容完整，并不必然形成健康流轉(zhuǎn)的良好局面，農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)改革能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，還取決于房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)育情況。政府出臺(tái)政策，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的科學(xué)管理和有效引導(dǎo)，保障農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)健康有序進(jìn)行，漸次形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場(chǎng)。

4.因地制宜，逐步推進(jìn)農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)改革

我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)改革必須因地制宜，在堅(jiān)持基本制度設(shè)計(jì)一致的基礎(chǔ)上，允許根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在具體要求上有所不同。比如，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民有更多的生存發(fā)展方式，對(duì)這類(lèi)地區(qū)住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制要少一些。對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制要相對(duì)多一些。同時(shí)，農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)改革，是深刻的改革，可能觸及農(nóng)村基本的土地制度，因此，牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須審慎推進(jìn)、有步驟進(jìn)行。比如，關(guān)于流轉(zhuǎn)對(duì)象，可以首先允許其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村住房，待條件成熟，再允許農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)真正地自由流轉(zhuǎn)。

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