我國政策性銀行立法的探討

摘要:政策性銀行作為與商業銀行相分離的金融機構，在一國經濟中發揮著重要作用。我國政策性銀行歷經十幾年的發展，在促進金融市場健康發展、合理配置社會資源和推進國民經濟穩步前進等方面發揮了重要的宏觀管理職能。然而，我國至今沒有政策性銀行的專門立法。因此，通過分析我國政策性銀行的立法現狀及缺陷，結合國外政策性銀行的發展概況和立法特點，提出自己的立法建議。

關鍵詞:政策性銀行;立法;建議

中圖分類號:F922.281文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)02-0166-02

政策性銀行，是指那些多由政府創立、參股或保證的，不以盈利為目的，專門為貫徹、配合政府經濟政策或產業政策，在特定的業務領域內，直接或間接地從事政策性金融活動，充當政府發展經濟、促進社會進步的重要工具，從事一定宏觀經濟調控職能的專門金融機構。 作為一類專門的金融機構，政策性銀行與商業銀行相比，具有自己鮮明的特征，也在國民經濟中發揮著不可替代的作用。

我國在1993年國務院下發的《關于金融體制改革的決定》中，正式確定設立政策性銀行，并于1994年設立中國國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行三家政策性銀行。但是，我國政策性銀行法律制度的理論研究卻極其匱乏，立法也相當滯后，尚無專門、統一的法律予以規范和調整，立法現狀堪憂。因此，我們應積極探索、借鑒國外政策性銀行立法的成功經驗并結合我國政策性銀行的特點，盡快制定出專門的政策性銀行法。

一、我國政策性銀行的立法現狀

(一)現行的立法文件

目前，我國政策性銀行的立法文件主要有:

1.法律層次

我國目前尚無專門的政策性銀行立法，但在相關法律中，有關于政策性銀行的零星規定。《中華人民共和國銀行業監督管理法》第二條規定“本法所稱銀行業金融機構，是指在中華人民共和國境內設立的商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構以及政策性銀行。”即政策性銀行與商業銀行一樣，由銀監會統一監督管理。2003年修改后的《中國人民銀行法》采取與《中華人民共和國銀行業監督管理法》相同的態度。

2.行政法規層次

我國的政策性銀行是依據國務院的決定、行政命令而設立和運作的，主要包括:國務院發布的《關于金融體制改革的決定》、《關于組建國家開發銀行的通知》以及經國務院批準的《國家開發銀行組建和運行方案》、《國家開發銀行章程》等。但是，上述決定、通知是否屬于行政法規尚值得商榷。 至于該各《章程》，在效力上，其只作為各該銀行的內部規范，并沒有對外的效力，類似于公司章程，是一種自治規則，恐怕不能算作行政法規。

3.部門規章層次

主要是中國人民銀行、財政部、國家審計署等部門制定的涉及政策性銀行組織機構、業務運行、人事任職資格、財務制度、審計制度等的有關規定。

4.其他政策性文件

國務院及其有關部門發布的有關政策性文件也涉及政策性銀行設立與運行中的一些問題。

(二)現行政策性銀行立法的缺陷

1.立法層次低，缺乏權威性

從上面的分析可以看出，我國目前尚無有關政策性銀行的專門法律、行政法規，其他法律、法規中對政策性銀行的規定也極為有限。立法層次極低，缺乏權威性和嚴肅性，而且效力也值得懷疑。

2.立法嚴重滯后

我國政策性銀行歷經十多年的發展，不僅外部環境發生了巨大變化，而且自身的業務、組織機構也在不斷改革創新。但是，作為政策性銀行設立、運行的相關法律法規大多制定于上世紀九十年代，早已不能適應新形勢發展的需要。

3.立法內容不完善、不全面、不詳細、不具體

現行立法中許多內容應作規定而沒有規定，致使銀行在運作中無規定可作依據，存在著不夠完善、不夠全面的問題;許多已有的規定又因內容規定的不具體，不詳細，而在實際中無法操作、執行;有的規定內容，已不能適應現在的需要，應予修改而沒有修改。

4.未考慮到政策性銀行的特殊性

現行立法對政策性銀行監管制度等的規定不夠科學合理，沒有考慮到政策性銀行自身的特殊性。上文中提到，不論是《銀行業監督管理法》還是《中國人民銀行法》，在監管方面并未區分政策性銀行與商業銀行。實際上，由于政策性銀行資金運用的范圍是那些成本高、周期長的基礎設施建設等，因此，政策性金融比商業性金融具有更大的風險。相應的，對其監管也應該更加嚴格。現行立法未考慮到這一點，實乃一大缺陷。

總之，由于政策性銀行法長期缺位，衍生出一系列問題，如市場定位不準、經營混亂，業務手段單一、融資能力較低，與政府關系不明、行政干預過多等。市場經濟是法治經濟，政策性銀行作為社會主義市場經濟的產物和特殊的市場主體，必須將其納入法制化軌道，確保有法可依。同時必須明確其獨立的市場主體地位，擺脫外部干預。因此，政策性銀行立法極具必要性和緊迫性，應當盡快提上日程。

二、國外政策性銀行的發展概況和立法特點

我國政策性銀行設立較晚，立法又明顯滯后，而國外政策性銀行產生與發展的歷史較長，已逐步形成了成熟、完備、系統又各具特點的政策性銀行法體系。因而，考察并借鑒國外政策性銀行的立法顯得十分重要。

(一)發展概況

1894年法國建立的農業信貸互助地方金庫標志著政策性銀行的產生。而20世紀30年代則是政策性銀行普遍設立的時期，各國的政策性銀行立法開始產生，具有濃厚的政策性色彩。

第二次世界大戰結束到20世紀50年代是政策性銀行進一步發展的時期，各國政策性銀行立法也日益成熟。此時，政策性銀行設立的目的不在于彌補市場缺陷，而是貫徹國家政策，解決現實問題，促進經濟發展的需要。

20世紀60年代以后，是廣大發展中國家政策性銀行紛紛建立的時期。這些銀行的建立不僅是為了彌補金融體系的不足，而且是作為實現政府經濟發展戰略目標的一種工具或手段。印度的工業開發銀行、進出口銀行、韓國住宅銀行、泰國小企業金融局等是這一階段的代表。

(二)立法特點

通過研究政策性銀行的發展概況，我們可以得出政策性銀行立法的一些特點:

1.立法在先，設立機構在后。

2.“一行一法”，對政策性金融機構進行單獨立法，而且大都采取法律的形式。每家政策性銀行都制定有專門相應的政策性銀行法，或是每一類型用一部法律來規范，作為其設立和運作的法律依據。這與不同的商業銀行都適用同一部普通銀行法的現象截然不同。

3.一國所有的政策性銀行法形成政策性銀行法律體系。各國對政策性銀行進行單獨立法，這些法律與其他的法律規定，構成該國內在統一、協調完善的政策性銀行法律體系，充分發揮政策性銀行在國民經濟中的作用。

4.政策性銀行立法變化較大，具有易變性。可以認為，政策性銀行法的這種易變性是政策性銀行法具有政策性特征的表現。 例如，《日本進出口銀行法》自銀行建立至1992年，隨經濟情況變動而修訂了27次。

5.在承認政策性銀行的獨立法人地位的基礎上，體現較強的國家干預。

理清國外政策性銀行的發展概況，并總結其立法特點，將對我國政策性銀行立法提供借鑒意義。

三、完善我國政策性銀行立法的建議

在認識到我國政策性銀行立法的現狀及缺陷，并分析了國外政策性銀行的發展概況和立法特點后，筆者對完善我國政策性銀行立法提出以下建議:

(一)單獨立法，形成內在統一、協調的政策性銀行法律體系

我國的三大政策性銀行各自肩負不同的歷史使命和任務，在各自特定的業務領域內直接或間接地從事著政策性融資活動，有著不同的宗旨、目標、業務范圍，進行單獨立法是必要的，也是符合國際政策性銀行立法特點的。應當注意的是，在單獨立法時要統籌兼顧，避免相互沖突。將這些單獨的政策性銀行法以及其他法律法規結合在一起，就形成了內在統一、協調的政策性銀行法律體系，它將與商業銀行法律體系、證券法律體系等共同為我國金融業的發展保駕護航。

(二)充分考慮政策性銀行的特殊性

上文中指出，我國現行立法未充分考慮政策性銀行的特殊性，在監管等方面適用與商業銀行同樣的制度，這是不合理的。在當今政策性銀行面臨改革的形勢下，有學者提出對其進行商業化改革，筆者是十分不贊成的。政策性銀行作為一類特殊的市場主體，有自己的個性，在組織機構、業務運營等方面理應有一套獨特的法律制度來加以規制。以監管為例，因為政策性銀行與政府關系密切，可以考慮提高財政部的監管力度，由其進行財務監管，而日常業務仍由銀監會監管，實現財政部與銀監會共同監管的格局。

(三)立法要兼顧原則性與靈活性

所謂原則性，是指有關政策性銀行的性質，設立、運行的基本原則、基本制度等內容必須在立法中加以明確。

現在我國政策性銀行存在的一系列問題正是由于法律定位不準、缺乏專門立法所致。但是，通過對國外政策性銀行立法特點的分析，我們可以看出，政策性銀行立法具有易變性，這是由政策性銀行本身的性質所決定的。我們在立法的過程中，必須認識到這一點，在強調原則性的同時，兼顧靈活性，為其將來的發展與變動留有余地。

(四)既要借鑒外國經驗，又要立足國情

國外政策性銀行產生發展的歷史較長，立法也較為完備，有許多值得借鑒之處。但是，我國目前正處于經濟轉軌階段，市場機制不完善，或者說連市場本身的建立都需要國家介入，因此發展政策性金融更加有必要。在我國，基礎設施、基礎產業是制約經濟發展的關鍵因素，地區間經濟發展極不平衡。我們要立足這樣的國情，充分體現政策性銀行的宏觀調控和管理職能。

參考文獻:

[1]張長利.論政策性銀行立法的有關問題[J].中央財經大學學報，1999，(10).

[2]段京東.中國政策性銀行法律制度研究[M] .北京:中國人民大學出版社，2005.

[3]張長利.論政策性銀行立法的有關問題[J].中央財經大學學報，1999，(10).

[4]白欽先，王偉.中外政策性金融立法比較研究[J]. 金融理論與實踐，2005，(12).