建立我國失地農民社會保障制度的思路

摘要:在城市化與農村土地制度的改革進程中，我國農民由于失地而導致的社會保障問題日益突出。解決失地農民社會保障問題，必須建立和完善失地農民社會保障基金的籌集與監管制度，建立失地農民的最低生活保障制度、養老和醫療保障制度，進一步加強失地農民的就業和培訓工作，建立維持失地農民長遠生計的其他制度性保障。

關鍵詞:失地農民;社會保障;制度

中圖分類號:F840.61，913.7 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)02-0039-02

一、農民失地原因及其社會保障問題

改革開放以來，隨著我國城市化與工業化進程加速，再加上農村土地制度的改革，大量農民因各種具體原因失去了原有的土地。發生最多的情形是農民土地被征。土地全部被征用的農民，有的轉為非農戶，有的仍為農戶，由村委會調劑又獲得土地，還有的農民土地被部分征用，仍為農戶。失地農民土地被廉價征用后，僅得到很少的補償。還有一批農民因農轉非、戶口遷移等具體原因而失去承包土地的機會，這些人員的社會保障也是空白。此外，未來一段時間由于土地流轉等也可能導致農民失地。可以推斷，我國新產生的失地農民人數會大量增加，在未來的一個較長時期，這種狀況都不會改變。

農村集體土地不僅是農民的生產資料，而且發揮著農村社會保障的功能，為農民提供就業機會和生存條件。而失去土地的農民不再是普通意義上的農民，但又不同于城市居民，他們既不享有土地的保障，也不享有城市居民那樣相對完善的社會保障，處于社會保障的真空地帶，成為邊緣群體。一旦失去土地，就意味著農民失去了基本生存保障。失地農民由于在生活、就業、醫療等方面的不穩定性，使家庭保障模式越來越受到沖擊，迫切需要建立針對失地農民的社會保障制度。

二、建立失地農民社會保障制度的基本思路

在這里，我們主要針對因征地而失去土地的農民的社會保障問題。

建立失地農民社會保障制度，首先要堅持先保障后征地原則，在農民的土地被征用之前就把農民納入已建立的社會保障體系中;其次是改變純粹的救濟方式，堅持改善農民生活條件與提高農民生產能力相結合的原則;三是堅持生活保障制度與就業保障制度聯動的原則;四是堅持政府保障與商業保障結合的原則。具體來講，建立失地農民社會保障機制的思路，應從以下幾個方面著手:

1.建立失地農民社會保障基金的籌集與監管制度

失地農民社會保障資金的籌集，總體講應堅持政府、集體、個人共同出資的原則，改變一次性貨幣安置為主的做法。征地地價一部分發放給失地農民，保障其當前的生活需要，一部分要作為失地農民的社會保障基金。土地非農轉用后增值收益巨大，政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農民社會保障基金，這是失地農民社會保障基金的主要來源。被征地的集體經濟組織也應從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調一定的資金注入失地農民社會保障基金。個人負擔部分從征地安置費中抵交，集體與個人所交納資金進入個人帳戶。社會保障基金運營應多元化投資，以有效降低基金運營中的風險。同時要建立失地農民社會保障基金的運營監管制度。

2.建立失地農民的最低生活保障制度

最低生活保障是一個公民應該享有的最基本權利，因此必須重視失地農民最低生活保障的建立。失地農民，只要是生活水平低于或等于國家公布的最低生活水平的，就要將其納入保障體系，不得以失地農民曾獲得高額的土地征用補償費而將其排除在外。農村居民最低生活保障資金應由財政、村委會和集體經濟共同負擔的，各級政府要調整財政支出結構，增加對低保資金的投入，同時還須輔之以社會化幫扶的渠道募集資金。實施這項制度要注意以下三點:一是科學確定最低生活保障線標準;二是嚴格界定最低生活保障對象;三是堅持多渠道籌集資金，努力做到應保盡保。

3.進一步加強失地農民的就業、轉移和培訓工作

一是建立城鄉統一的就業失業登記制度，實行企業招用農民工備案、社會保險登記、勞動合同以及檔案管理等制度，實現城鄉勞動者自由流動、自由擇業和平等就業。發展和規范各類職業中介機構和勞務派遣、職業咨詢指導、就業信息服務等社會化服務組織;積極穩妥地發展小城鎮，引導農民就地就近轉移就業。

二是建立失地農民就業扶持制度。在為失地農民創造良好的就業環境，讓農民工與城鎮職工享受同樣待遇的同時，還要給予政策傾斜。另外，縣、鎮、鄉、村應通過興辦集體企業，優先安置失地農民就業。政府在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業和自主創業的失地農民提供優惠政策。金融部門應適當放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶持失地農民生產投資。

三是強化政府勞務服務職能，構造就業信息服務網絡。各級政府勞動和社會保障部門要強化勞務服務職能，充分利用各種媒介及時收集、傳遞勞務用工信息，建立勞動力市場和失地農民之間的雙向溝通網絡，有組織、有秩序、系統地轉移農村富余勞動力，促進失地農民異地再就業。

四是建立健全失地農民再就業培訓機制。在勞動就業方面給予就業指導，組織勞務輸出，加大培訓力度，提高勞動者素質和技能。各級政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農民的定期再就業培訓。政府應責成用地單位和就業主管部門搞好協調(用地單位應支付一定數量的就業培訓費)，共同負責失地農民再就業的業務技能培訓。根據本地農民的實際情況和企業用工的要求，要充分利用當地現有教育資源，大力開展農村勞動力轉移培訓，提高失地農民就業競爭能力。

4.建立失地農民養老保障制度

建立失地農民養老保障制度，從根本上消除農民對失去土地后養老問題的擔憂，同時可以減少因養老問題而產生的城市化阻力。我省廣大農村地區目前實際的養老方式主要是依靠傳統的家庭養老模式，這種傳統的養老模式在現代社會具有一定的社會風險。失地農民由于文化素質較低，面臨著失業，又沖擊著傳統的家庭養老模式。因此，失地農民養老制度的建立，將對社會穩定和促進失地農民自身生存發展起到積極的作用。

對于失地農民應根據年齡不同采取不同的養老形式。55歲以下實行養老保險模式，采用個人賬戶式的完全積累制，資金由政府、集體、個人三方籌集。政府出資部分從土地出讓金中支出;集體出資部分從土地補償費中支出;個人出資部分從安置補償費中支出。為應對將來的支付風險，可以從個人賬戶中提取20%建立失地農民基本生活保障風險準備金。為減輕政府的負擔，可以先向失地農民發放債券的形式支付，等以后土地有收益再向農民個人賬戶注入資金。同時，鼓勵失地農民積極參加商業保險。對于55歲及以上的農民，要發揚中華民族的美德，采用以家庭養老為主、社會支持為輔的保障制度。對于這一部分農民，可以領取和城鎮居民相同的最低生活保障金。

失地農民養老保障統籌層次暫以縣(市)級為宜。以村集體負擔的部分資金和個人從安置補助費中列支的資金建立個人賬戶。可在勞動與社會保障部門或財政部門設立一個專門從事失地農民社會養老保險基金存儲和管理的機構，實行收支兩條線和財政專戶管理，單獨建賬、專款專用。

5.建立失地農民醫療保障制度

對于失地農民，應建立多形式、多層次的醫療保障制度。一是為失地農民建立相應的社會醫療救助制度，政府與民間結合，強化多元投入機制，引導社區經濟、企業、慈善機構及個人等方面的捐助，充實失地農民醫療救助基金。二是在有條件的地方建立新型合作醫療保障制度(由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度)。三是商業保險，可以為失地農民投保團體大病保險等。要提高醫療社會保險對失地農民的覆蓋率，降低失地農民面臨的疾病風險，因地制宜，建立多形式、多層次的醫療保障制度。

首先，為失地農民建立相應的社會醫療救助制度。該制度主要是為了防止貧困失地農民因患大病而陷入經濟困境。建立該項制度的有效辦法是政府與民間結合，強化多元投入機制，引導社區經濟、企業、慈善機構及個人等方面的捐助，來充實失地農民醫療救助基金。

其次，創新農村新型合作醫療制度，吸引失地農民自愿參加。在既沒有將失地農民納入城鎮職工醫療社會保障體系，又沒有為失地農民建立專門的基本醫療社會保險的地區，可以考慮讓失地農民參加當地的新型合作醫療，作為向醫療社會保險的一種過渡。目前的新型合作醫療制度尚未全面推開，且由于受籌資水平較低的限制，報銷比例也相應較低，無法有效降低農民的大病風險，從而對農民的吸引力不足。為此，有必要通過加強失地農民對新型農村合作醫療制度設計和運行的參與，加強民主管理和社會監督等措施，實現農民與新型合作醫療的良性互動，推進新型農村合作醫療制度建設。

最后，已經為失地農民建立基本醫療保險制度，且運轉良好的地區可以探索將失地農民的醫療社會保障、醫療救助與城鎮社保逐步并軌。在資金籌集、診治流程、待遇審核和給付、機構管理等諸多方面均可實現有機整合，以簡化失地農民的醫療保障制度設計，降低制度運行成本，提高制度運行效率。

此外，商業保險仍不失為一條重要的選擇途徑或補充模式，可以為失地農民投保團體大病保險，有效地降低失地農民的大病風險。

6.維持失地農民長遠生計的其他制度性保障

除了對失地農民進行就業培訓與職業教育，以及社會保障安置外，還應積極探索解決失地農民長遠生計的其他安置方式。

一是住房安置。集體土地被征后，參照現代城市小區標準，在城鄉結合部為失地農民建造多層住宅，既解決失地農民住所，又能靠出租多余房子增加收入，加快失地農民向市民身份轉變，還能較好地解決目前“城中村”難題。

二是投資入股安置。有兩種方式:一是將征地的青苗費、附著物補償費發給農民，而把土地補償費、安置費等征地款以股份的形式集中統一投資，發展壯大集體經濟，失地農民從集體利潤中獲取收益;二是通過土地資源的資產化、股份化，以征地后土地使用權的合作形式參與利潤分配，獲取土地收益。

三是劃地安置。政府在征地過程中，劃出或置換部分土地、資產，由集體經濟組織嚴格按照規劃要求，通過興辦二、三產業發展集體經濟，解決部分失地農民的就業和生活問題。對土地征用面積超過一定數量的村，可以在征地以后給農民留下一定面積的居住地、經營地，由村集體按照統一規劃，鼓勵農民用留下的土地建設自有廠房或開發其他經營項目，使農民有長期穩定的收入。