我國社會保障制度促進收入分配公平作用探析

摘要:社會保障制度作為政府履行社會公平的重要制度之一，對改善低收入群體生活狀況、縮小收入差距、促進社會公平，具有重要作用。我國社會保障制度在發揮諸多積極作用的同時，公平收入分配作用發揮方面卻存在一定的不足，亟待提出有效對策，促進社會保障制度公平收入分配作用的切實發揮。

關鍵詞:社會保障制度;收入分配;公平

中圖分類號:F240 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)02-0232-02

社會保障支出作為履行社會公平功能的支出范疇，為世界許多國家所重視和運用，社會保障支出規模拓展與結構優化是對低收入群體實施保障以及縮小貧富差距的重要手段。

一、社會保障制度內涵及其促進收入分配公平的作用機制

社會保障是指以國家或政府為主體，依據法律規定，通過國民收入再分配，對公民在暫時或永久失去勞動能力以及由于各種原因生活發生困難時給予物質幫助，保障其基本生活的制度。

社會保障促進收入分配公平的機制與原理主要體現于社會保障費(稅)是一種有指定用途的專款專用的收入，即收入入庫后，按照不同的保險類別分別納入各專項基金專款專用，以保險救濟金的形式再分配給符合條件的、又真正需要的人，這種收入再分配本身體現了社會公平的要求。社會保險資金使用傾向于低收入者，因而諸如失業保險、醫療保險等社會保險項目受益程度往往是低收入者大于高收入者，從而形成社會保障制度縮小貧富差異，促進收入分配公平的作用機制。正是基于此原因，社會保障通常被稱為社會的“安全網”，是政府進行收入再分配的重要手段，也是實現收入分配合理公正的重要途徑，具有收入分配“調節器”的作用。

二、我國社會保障制度促進收入分配公平存在的主要問題

隨著我國社會經濟發展，我國社保基金規模不斷擴大，社會保障覆蓋面逐漸擴展，參保人數持續增加，為促進收入分配公平奠定了堅實基礎并創造了積極條件。但相對于我國社會經濟發展對社會保障制度提出的客觀要求，現行社會保障制度存在突出問題，亟待深入研究和逐步解決。

1.社會保險統籌層次低，結構性矛盾突出，不利于地區收入差異的縮小。目前，全國社會保險基金統籌層次低，相對封閉，基金基本不能調劑，一定程度上固化或加大了居民收入分配的地區差距。在養老保險制度方面，我國養老保險收支狀況存在嚴重的省際之間較大差異，積累基金主要集中于東部沿海，而現行社會保險制度基金累計與使用，相對封閉，互濟性弱，導致社會保障待遇上的地區差異一定程度固化甚至加劇了地區收入差距，違背了社保制度的初衷。在醫療保險方面，由于制度建設初始設計是本著“宜市則市，宜縣則縣”原則建立的，醫療保險也存在統籌層次低、地區差異大的問題，各省區之間的醫療保險單位費率也畸重畸輕，高的超過10%，低的只有6%，從而醫療保障方面出現了新的待遇不平等。與此相對應，在失業保險、最低生活保障方面由于各地經濟發展狀況不同，各省市縣的保障待遇水平差異較大，影響了我國居民收入差距的有效縮小。

2.社會保障覆蓋面窄，社會保障制度覆蓋存在盲區。我國現行的社會保障制度建設主要是圍繞“三條保障線”進行的，即社會基本養老保險制度、下崗職工基本生活保障和失業保險制度、城市居民最低生活保障制度。三項制度基本上注重的是體制內成員，沒有覆蓋體制外成員，特別是忽視了廣大農民。社會保障制度覆蓋存在盲區，多數非國有企業及靈活就業人員(其收入和生活穩定性最差，是最為需要保障的人群)被游離于社會保障制度之外，使得一定程度上固化或加劇了收入差距和貧富差異，這將影響整個社會公平，從而影響了經濟的發展。

3.社會保險基金保值增值能力低弱，中長期支付壓力較大。我國的老齡化速度快，根據人口學家推測，2020年我國65歲及以上人口占總人口的比重將達到11.3%，2050年這一指標將達到21.2%，遠遠快于西方發達國家老齡化的發展速度，這對我國中長期養老保險基金的順利支付帶來較大壓力。同時，我國社保基金投資資產結構中，投資品種單一，導致我國社保基金的保值增值極弱，面臨重大的減值風險，進而從代際公平的層面影響我國的收入分配公平狀況的改善。

4.財政對社會保障的支持規模過小，公平職能難以發揮。從理論上講，社會保障屬于廣義的財政分配范疇，是政府財政分配的重要組成部分，在建立社會保障制度的進程中，財政支持是財政履行其職能的內在要求。從西方發達國家的中央財政支出看，社會保障支出已超過其他一切支出而位居第一，如1991年瑞典、美國、加拿大社會保障支出占中央財政支出的比重分別為56.4%、28.7%、36.4%，而我國社會保障總支出占財政支出的比重多年一直徘徊在11%以下，與世界大多數國家30%以上的支出比重相比，我國社會保障支出規模明顯偏低，制約了我國社會保障制度促進公平效應的發揮。

三、增強社會保障促進收入分配公平作用發揮的對策選擇

我國居民貧富差異擴大有著多方面的原因，而社會保障制度不完善、體系不健全，制度設計和待遇標準的確定及銜接存在缺陷等是其中的重要因素，我國社會保障制度的公平作用亟待增強。為此，應在如下幾方面強化我國社會保障建設中政府的職能和財政社保支出的作用。

1.明確劃分政府與市場之間、各級政府之間以及部門之間的社會保障責任

針對我國目前政府提供的社會保障仍占主導地位的現狀，通過完善社會保障制度模式，制定相應的優惠政策，發揮市場機制的激勵作用，逐步讓企業和個人通過參加補充保險、商業保險等承擔更多的責任。同時，在我國現行統一領導、分級管理體制不變的情況下，明確劃分各級政府之間以及政府內部各部門之間的社會保障責任。這樣有利于社保資金收入和支出的穩定有序，有利于促進財政社會保障制度貫徹中收入分配調節作用的有效發揮。

2.按照公共財政框架建立復式預算體系，增強社會保障資金的硬約束

政府預算是政府的財政收支計劃，反映政府的財政收支狀況。從內容而言，政府預算是政府對財政收支計劃的安排，預算的執行是財政資金的籌集和使用過程，政府預算反映政府活動的范圍、方向和政策，體現國家權力機構和全體公民對政府活動的制約和監督。社會保障預算是我國復式預算體系的重要組成部分之一，具有專款專用之特點，我國社保資金預算存在收支困難和預算軟約束問題，這不僅不利于社保資金的良性收支，而且事關社會和諧與穩定，因此要增強社會保障預算硬約束，避免對社會保障資金的濫用，從而為發揮社會保障制度促進居民收入分配公平的作用提高條件和保證。

3.按照統籌城鄉發展的要求，加快農村社會保障事業的發展

我國社會保障對收入分配調節作用弱化的根源主要在于社保資金對農村居民的“缺位”與薄弱，是我國社會保障健康運行的重大制度瓶頸，加快農村社保制度的建立與完善，是我國社保制度真正起到社會“安全網”重要基礎。為此，一方面要積極研究進城務工農民和失地農民的就業和社會保障問題，加快推動進城務工農民參加工傷保險工作，積極探索將工作關系比較穩定的進城務工農民納入城鎮醫療保險。另一方面要繼續完善現有的政策和辦法，保障繼續從事農業生產的農民基本生活和基本醫療。一是加快推進新型農村合作醫療和農村醫療救助制度的建立，逐步提高合作醫療籌資水平。二是農村養老保障仍以家庭為主，同社區保障、國家救濟、計劃生育獎勵扶助等制度相結合。結合農村稅費改革，建立穩定的籌資機制，保障農村“五保戶”的基本生活。三是經濟發達和財力充裕的少數地方可以在完善原有的定期定量救濟制度的基礎上探索建立農村居民最低生活保障制度，以保障貧困農民的最基本生活。

4.多渠道籌集社會保障資金，確保城鎮居民的基本生活需要

我國社保資金供求矛盾較大，再加上我國老齡化問題突出，今后社保基金攻擊壓力仍然十分巨大，而社保資金的正常運轉又關系到整個社會秩序的正常與穩定。因此，應盡早拓展新的籌資渠道，加大社會保障資金投入力度。為此，一是要改革現行社會保險基金籌集辦法，研究開征社會保障稅，努力建立社會保險基金自求平衡機制;二是與公共財政改革相結合，增加財政投入;三是開辟資金來源新渠道，通過劃撥部分國有資產等為盡快建立起以社會保險費(稅)為主體、以財政補助和其他多渠道籌資為輔助的社會保障籌資體系。

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