論中國的行政壟斷

摘要:改革開放以來，隨著中國市場(chǎng)化改革進(jìn)程的深入，行政壟斷問題一直是國內(nèi)理論界非常關(guān)注的話題。行政壟斷與市場(chǎng)壟斷和自然壟斷不同，作為轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的一種特殊現(xiàn)象，通常是依靠公共權(quán)力來獲取產(chǎn)業(yè)的獨(dú)占地位或達(dá)到區(qū)域市場(chǎng)封鎖的目的。行政壟斷往往造成資源配置的扭曲、社會(huì)福利的損失、收入分配的不均以及地方保護(hù)和區(qū)域市場(chǎng)分割等。研究行政壟斷的政策意義在于尋求治理措施， 以推進(jìn)全國統(tǒng)一的市場(chǎng)體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞:行政壟斷;地方保護(hù);市場(chǎng)分割

中圖分類號(hào):D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)02-0238-03

引言

自從中共十四大將建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為我國經(jīng)濟(jì)改革和建設(shè)的主要任務(wù)以來，建立全國統(tǒng)一市場(chǎng)，就成為我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型所要達(dá)到的重要目標(biāo)之一。經(jīng)過多年的市場(chǎng)化改革，我國已經(jīng)基本完成了資源配置方式的轉(zhuǎn)變，初步建成了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、高速增長。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和社會(huì)的巨大進(jìn)步，但它存在提供公共產(chǎn)品的無效率和外部性等缺陷，這就需要政府的干預(yù)。然而，地方政府在管理時(shí)可能會(huì)超過合理的限度，會(huì)出現(xiàn)以地方保護(hù)和市場(chǎng)分割等為表現(xiàn)形式的行政壟斷。有關(guān)調(diào)查和研究顯示，我國行政壟斷問題自改革開放以來雖然有所減輕，但并沒有根除，造成生產(chǎn)力布局混亂、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、發(fā)展極不平衡等一系列問題，阻礙了區(qū)域間的商品流動(dòng)和要素流動(dòng)，嚴(yán)重妨礙了全國統(tǒng)一市場(chǎng)的建立。

為此，中央政府和有關(guān)部門多年來積極采取措施，如推行以分稅制為核心的財(cái)稅體制改革;1993年通過的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)行政壟斷做出禁止性規(guī)定;2001年4月國務(wù)院召開全國整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序工作會(huì)議，重點(diǎn)針對(duì)地方保護(hù)和市場(chǎng)分割問題頒布了國務(wù)院第303號(hào)令《國務(wù)院關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》;2007年中共十七大報(bào)告指出“加快形成統(tǒng)一開放競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的重要內(nèi)容”。

由此可見，打破行政壟斷，消除市場(chǎng)分割，是我國統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、行政壟斷的定義和分類

(一)定義

目前，在我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中尚找不到關(guān)于行政壟斷的權(quán)威性定義，但在學(xué)者論著或文章中均有提到行政壟斷，因此，學(xué)界對(duì)行政壟斷存在眾多不同表述。1988年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡汝銀在其專著《壟斷與競(jìng)爭(zhēng):社會(huì)主義微觀經(jīng)濟(jì)分析》中最早使用“行政壟斷”概念。之后陸續(xù)有學(xué)者對(duì)行政壟斷進(jìn)行了定義，如，“行政壟斷國家機(jī)構(gòu)運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的禁止、限制或排斥”;“行政壟斷是指中國在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程中，企業(yè)與行政機(jī)構(gòu)以某種形式聯(lián)合起來利用行政權(quán)力構(gòu)筑政治壁壘而形成的一種排他性控制”; “行政壟斷是相對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷而言，是指國家經(jīng)濟(jì)主管部門和地方政府濫用行政權(quán)，排除、限制或妨礙企業(yè)間的合法競(jìng)爭(zhēng)”。國家發(fā)展和改革委員會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院的王學(xué)慶認(rèn)為，“我國的壟斷是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)直接轉(zhuǎn)化來的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是以行政權(quán)力維系運(yùn)轉(zhuǎn)的，目前我國的壟斷，都帶有濃厚的行政壟斷色彩”。

(二)分類

通常理論界將行政壟斷分為地區(qū)性行政壟斷與行業(yè)部門性行政壟斷兩類。

所謂行業(yè)行政壟斷，是指國家行業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(含授權(quán)管理某一行業(yè)的事業(yè)單位和行政性公司)憑借行使各種行政權(quán)力(如投資權(quán)、資源管理權(quán)、財(cái)政權(quán)、企業(yè)管理權(quán)等)，構(gòu)筑各種進(jìn)入壁壘限制或阻止其他部門的經(jīng)營者或本行業(yè)內(nèi)其他經(jīng)營者參與從事及規(guī)制某種經(jīng)營活動(dòng)，從而限制競(jìng)爭(zhēng)，使其所支持的企業(yè)實(shí)現(xiàn)壟斷和維持壟斷狀態(tài)的行為。其目的是保護(hù)自己或者與自己有隸屬關(guān)系的企業(yè)在本行業(yè)內(nèi)的經(jīng)營特權(quán)，使之免受競(jìng)爭(zhēng)沖擊。這種行業(yè)壟斷屬于一種典型的行政性壟斷。由于其行政權(quán)力的輻射范圍有縱向壟斷特征，人們形象地將之比喻為“條條分割”。

所謂地區(qū)行政壟斷，是指地方政府及其職能部門以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，運(yùn)用行政權(quán)力構(gòu)筑各種地方市場(chǎng)壁壘或直接取代本地市場(chǎng)化的資源配置方式，以實(shí)施地方保護(hù)，人為分割市場(chǎng)，妨礙各種生產(chǎn)要素在地區(qū)間的自由流動(dòng)，由此來限制和排斥非本地企業(yè)生產(chǎn)的商品和服務(wù)以及勞動(dòng)力、資本等要素參與公平競(jìng)爭(zhēng)的一種行為。其目的是為了保護(hù)地方局部的經(jīng)濟(jì)利益或政治利益。其行政權(quán)力的輻射表現(xiàn)為橫向的地域特征，呈現(xiàn)出地方割據(jù)型的壟斷狀態(tài)，故地方行政壟斷又被形象地稱為“塊塊分割”。

二、行政壟斷的成因

(一)歷史原因

行政壟斷有著深刻的歷史、文化背景。這些歷史和文化傳統(tǒng)中的一些消極影響，在新的歷史條件下和改革的過程中又在制度和體制上得到了一定的強(qiáng)化。

1.歷史遺留的體制缺陷

由于存在一些歷史遺留的體制性缺陷，“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”制度不完善，一些地方面臨較大的財(cái)政支出壓力，使地方政府選擇動(dòng)用政府行政的力量對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和產(chǎn)品進(jìn)行保護(hù)不可避免;在干部管理體制上存在上級(jí)對(duì)下級(jí)貫徹執(zhí)行國家政策的情況缺乏行之有效的監(jiān)督和把直接的、具體的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為上級(jí)對(duì)下級(jí)考核評(píng)價(jià)的最重要的一條，既給行政壟斷留下了可乘之機(jī)，又促使地方官員用行政發(fā)展經(jīng)濟(jì)，誤入地方保護(hù)主義的歧途。

2.地方政府的等待觀望觀念

地方政府的觀念尚未轉(zhuǎn)變，還有許多陳舊、模糊和錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，主要表現(xiàn)為:貫徹執(zhí)行中央治理地方保護(hù)主義措施中存在等待、觀望心理;走入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等同于獨(dú)立經(jīng)濟(jì)、自由經(jīng)濟(jì)的思想誤區(qū);存在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以自我為中心，全局觀已過時(shí)的錯(cuò)誤傾向;存在司法機(jī)關(guān)要作為地方利益保護(hù)傘的模糊認(rèn)識(shí)。

3.計(jì)劃體制遺留的工業(yè)布局

計(jì)劃體制下形成的不合理工業(yè)布局為地方市場(chǎng)分割提供了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。新中國成立后的近三十年時(shí)間里，我國中央政府實(shí)施了均衡生產(chǎn)力布局的區(qū)域政策，為以后的地方市場(chǎng)分割埋下了伏筆。

4.增量改革的宏觀市場(chǎng)環(huán)境

20世紀(jì)80年代初，有步驟的對(duì)外開放政策為地方市場(chǎng)分割提供了不同的宏觀市場(chǎng)環(huán)境，梯度推進(jìn)的增量改革戰(zhàn)略在客觀上推動(dòng)了地區(qū)市場(chǎng)分割。較早開放的沿海地區(qū)由于較早接觸國際市場(chǎng)，非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，市場(chǎng)發(fā)育較好，帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快。而較晚開放的內(nèi)陸地區(qū)，國有經(jīng)濟(jì)比重大，非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，整個(gè)地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力較弱。地方利益驅(qū)使落后地區(qū)不甘心在區(qū)域分工中只是處于從屬地位，為謀求本區(qū)域的最大利益，落后地區(qū)要實(shí)行地方保護(hù)。

(二)法律原因

1.法律制度不健全

法律制度不健全給了行政壟斷以孳生的空間。在立法體制上，存在一些問題讓中央立法與地方立法的界限不明確，地方立法與中央立法發(fā)生抵觸和沖突得不到及時(shí)的糾正和廢止等問題，使帶有地方保護(hù)主義傾向的政策得以公開運(yùn)行;在雙重司法、執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)體制上，存在地方部門和黨政領(lǐng)導(dǎo)假借公務(wù)之名對(duì)司法、執(zhí)法工作的非法干預(yù)問題，為地方政府搞地方保護(hù)主義打開了方便之門;改革前后司法、執(zhí)法管轄范圍的變化，使司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)難以擺脫地方勢(shì)力的糾纏和地方主義的束縛;法制領(lǐng)域長期以來缺乏有效的權(quán)力制約機(jī)制，為地方保護(hù)主義行為提供了方便和可能;司法、執(zhí)法人員素質(zhì)不高，使有些人經(jīng)受不住物質(zhì)利益的誘惑，做出徇情枉法的不公正裁決，對(duì)于非法干預(yù)，不能維護(hù)法律尊嚴(yán)。

2.缺乏權(quán)力約束機(jī)制

對(duì)于行政壟斷的產(chǎn)生和發(fā)展，在法律制度方面存在一些問題。中央與地方之間的權(quán)力缺乏明確劃分，導(dǎo)致中央與地方之間在事權(quán)、財(cái)權(quán)方面的界限不清，互相掣肘;政府職能上，未能很好地在法律中區(qū)分作為公權(quán)力行使者的國家與作為財(cái)產(chǎn)所有者的國家;權(quán)力控制方面，未能形成強(qiáng)有力的權(quán)力約束機(jī)制;權(quán)力主體的設(shè)定及其職權(quán)方面，未能形成保障司法權(quán)獨(dú)立行使的有力機(jī)制。

3.監(jiān)督不得力

司法部門過多受到地方黨政領(lǐng)導(dǎo)、地方財(cái)政和其他行政部門的制約，使司法部門及其司法活動(dòng)帶有較強(qiáng)的地方色彩，難以適應(yīng)公正執(zhí)法的要求，對(duì)司法活動(dòng)的各種監(jiān)督(包括黨內(nèi)監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等)有弱化傾向，特別是法律對(duì)地方保護(hù)主義缺乏有針對(duì)性的監(jiān)督制裁和處理措施，使地方保護(hù)主義有恃無恐，肆意妄為。

(三)行政原因

1.行政性分權(quán)

中國行政壟斷加強(qiáng)的行政原因之一來自改革開放以來的行政性分權(quán)和財(cái)政包干制度。改革開放以來中國形成了具有特色的財(cái)政聯(lián)邦主義，在這種體制下地方政府的競(jìng)爭(zhēng)使地方政府與企業(yè)形成一種同承擔(dān)激勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，地方競(jìng)爭(zhēng)不僅有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而且成為發(fā)展的必須。地方保護(hù)和地區(qū)分割的根本和直接原因是1978年以來實(shí)行的行政性分權(quán)體制，在這種分權(quán)體制下，地方企業(yè)主要是國有企業(yè)與地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，為發(fā)展本地企業(yè)，地方政府常常越位阻擊其他區(qū)域的企業(yè)。1994年的分稅制改革并沒有改變這種趨勢(shì)。

2.地方政府趕超戰(zhàn)略

行政壟斷是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略在分權(quán)體制下的邏輯延伸。改革開放以后，中國在分權(quán)的同時(shí)并沒有徹底改變發(fā)展戰(zhàn)略，而是形成了地方政府趕超戰(zhàn)略的競(jìng)爭(zhēng)，為了實(shí)施各自的趕超戰(zhàn)略，各地區(qū)對(duì)實(shí)施趕超戰(zhàn)略的企業(yè)實(shí)行保護(hù)，進(jìn)而產(chǎn)生了行政壟斷。

3.地方官員晉升博弈

地方市場(chǎng)分割和官員晉升的政治激勵(lì)有直接關(guān)系。地方政府官員在地方保護(hù)中起著決定性作用，他們不僅參與地區(qū)GDP和利稅的競(jìng)爭(zhēng)，更重要的他們同時(shí)也在進(jìn)行官場(chǎng)上的晉升競(jìng)爭(zhēng)，而官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是零和博弈，一個(gè)人得到晉升意味著他人的晉升機(jī)會(huì)降低，在這樣一個(gè)賽局中，政府官員對(duì)利己不利人的事情激勵(lì)充分，而對(duì)又利己又利人的合作激勵(lì)不足，這就是地方政府不愿合作而熱衷于惡性競(jìng)爭(zhēng)的原因。

4.保護(hù)地方利益

行政壟斷歸根到底是一個(gè)利益問題，地方利益是地方保護(hù)主義存在的直接動(dòng)機(jī)。地方政府作為利益主體主要有三方面的利益:一是地方居民利益的需要和滿足;二是地方政府的利益;三是地方政府官員追求政績(jī)的需要和滿足。三者在區(qū)域外部具有高度一致性，當(dāng)中央宏觀調(diào)控能力弱化和中央與地方事權(quán)關(guān)系模糊時(shí)，地方政府作為一個(gè)利益主體，就會(huì)片面追求地方利益而犧牲國家利益。

三、行政壟斷的危害

(一)從經(jīng)濟(jì)角度看

行政壟斷分割了國內(nèi)商品市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)和資本市場(chǎng)，阻礙全國統(tǒng)一、公平、規(guī)范、有序的市場(chǎng)建立和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成;地方保護(hù)強(qiáng)化政府的短期行為，讓地方和企業(yè)得到了一時(shí)之利，但弱化了其競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展能力，破壞了當(dāng)?shù)氐男蜗蠛屯顿Y環(huán)境，削弱了地方可持續(xù)發(fā)展的能力。

同時(shí)，基于中央政府對(duì)各地方政府的放權(quán)讓利以及地方利益傾向膨脹基礎(chǔ)上的地方市場(chǎng)分割與地方保護(hù)主義行為直接阻礙了全國性的統(tǒng)一市場(chǎng)體系的建立，能更有利于資源配置的市場(chǎng)機(jī)制的作用與力量受到了嚴(yán)重制約，最終的結(jié)果是區(qū)域發(fā)展與國家發(fā)展的“雙輸”。行政壟斷的盛行不僅難以適應(yīng)當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化趨勢(shì)加強(qiáng)和我國對(duì)外開放深層次推進(jìn)的需要，而且也在相當(dāng)程度上不利于我國國際競(jìng)爭(zhēng)力水平的提升。

(二)從政治角度看

行政壟斷的蔓延使有意來華投資的外商對(duì)中國的法律法規(guī)和政策是否統(tǒng)一實(shí)施產(chǎn)生懷疑，顧慮自己的合法權(quán)益能否得到保護(hù)而產(chǎn)生畏難情緒，破壞了我國的國際形象;行政壟斷削弱我國部分產(chǎn)品在國際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，不能走向世界市場(chǎng)，占領(lǐng)世界市場(chǎng)，阻礙了我國國際競(jìng)爭(zhēng)力的提高;行政壟斷對(duì)待自然資源和生態(tài)環(huán)境急功近利短期行為、狹隘利益至上的違法行為，加劇了自然資源的浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境的惡化，弱化了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展能力，影響了我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

(三)從法律角度看

行政壟斷會(huì)對(duì)司法公正產(chǎn)生巨大危害。行政壟斷對(duì)抗司法的統(tǒng)一性，破壞了司法公正的標(biāo)準(zhǔn);影響司法的權(quán)威性，降低司法公正的保障;影響司法效率，破壞司法公正的及時(shí)實(shí)現(xiàn);破壞司法獨(dú)立;影響司法的公正執(zhí)行。行政壟斷為了地方的局部利益，不顧國家和其他地方的利益，和司法聯(lián)合或迫使地方司法做出對(duì)地方有益的判決，使司法的判決明顯失去公平性。

(四)從社會(huì)角度看

行政壟斷既是滋生腐敗的溫床又是反腐倡廉的障礙。行政壟斷的存在意味著掌握行政權(quán)力即控制了市場(chǎng)資源，而資源的行政性配置由于缺乏相應(yīng)的約束和監(jiān)督機(jī)制具有極強(qiáng)的隨意性和主觀性。行政壟斷對(duì)懲腐反貪、打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的干擾和破壞被稱為腐敗保護(hù)主義。腐敗保護(hù)主義用個(gè)人感情代替政策法律，在反腐倡廉中他們對(duì)處罰有親緣關(guān)系的腐敗分子態(tài)度曖昧，千方百計(jì)地袒護(hù)本地本單位的腐敗問題和腐敗分子。

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