政府間競爭的公共選擇理論分析

摘要:公共選擇理論認為，經濟人假設也適用于政治領域，組成政府的人和組織有自己的利益追求，他們會借助政府的強制力來實現自己的利益，因此，地方政府也有其自身的利益。由于有著多重的利益目標，政府競爭既有中央與地方政府間的縱向競爭，還有地方政府之間的橫向競爭。在不同的制度環境中，地方政府也會有不同的競爭行為選擇。建立健全的競爭制度，可以規范和引導地方政府競爭。

關鍵詞:政府競爭;利益目標;制度;公共選擇理論

中圖分類號:F062.6 文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)02-0236-02

1994年分稅制實施以來，地方政府的政治和經濟地位得到強化，使地方政府競爭逐步凸顯。地方政府間競爭導致了制度的創新、公共物品的供給數量與質量的不斷提升，推動了中國的經濟體制改革，促進了對外開放，改善了地方公共基礎設施，加快了經濟的發展。同時，在競爭的壓力之下，政府為了尋求自我的發展，往往會采取一些消極的競爭行為，如稅收競爭、市場分割與地方保護主義等現象。

本文擬從公共選擇理論的視角對中國政府間競爭進行深度的分析。公共選擇理論是分析和解釋地方政府競爭行為的有力工具。公共選擇關注的是影響經濟運行的政治過程，政治過程包括公共物品的需求決定過程(立法過程)與供給過程(官僚機構的運行)。但是，早期的公共選擇文獻主要是關注公共物品的需求方面，研究把個人偏好加總成單一的集體偏好的集體決策機制。那時的公共選擇文獻隱含著這樣的假定，一旦公共物品的需求確定下來，其供給就會自動地適量產生。在公共選擇文獻的這種需求模型中，供給似乎是一種外生變量;官僚機構被看成是對需求作出中性的有效的反應的被動代理人，官員被描繪成缺乏激情的蒼白形象:他們服務于公共利益，沒有個人野心。

公共選擇學派的這種早期假定，有著邏輯上的不一致性與經驗上的不真實性。布坎南和塔洛克最早把經濟學理論中“經濟人”假設運用到政治與社會選擇領域中。他們創立的公共選擇理論的前提假設之一就是政治生活中的人也是“經濟人”，市場與政治之間的重要差異并不在于人們追求的價值或利益的不同，而在于人們追求他們的不同利益時所處的條件。政治是個人之間的一種復雜的交換結構，通過這個結構，人們希望集體地獲得個人自己私下確定的目標。雖然政府本身不應有自己的私利，但操縱并組成政府的人和組織卻有自己的利益，而且他們會借助政府的強制力來實現自己的利益。

政府也是“經濟人”的理論得到尼斯坎南的進一步論證。尼斯坎南運用“新政治經濟”分析途徑，即以經濟學的微觀經濟假設為前提和分析的邏輯起點的，他通過建立經濟學數量分析模型，論證了政府機構和人員(即官僚系統)的行為出發點和目標既不是公共利益，也不是政治家確定的政治目標，而是官僚和官僚機構自身的利益，其對于自己活動的考慮是以經濟的自我效用來衡量的。

包括尼斯坎南在內的早期公共選擇理論家，都認定官僚機構是壟斷性質的，因此也是缺乏效率的。而布雷頓與溫托布明確提出了相反的觀點，認為官僚之間存在競爭。他們的基本觀點是，官僚的行為是不斷進行選擇，或是選擇高效率的表現，或是選擇低效率的表現，這取決于官僚之間達成的交易。交易發生在上下級之間，由上級發出指令，下屬選擇遵從還是違背，上級則據此選擇予以獎勵或懲罰。在這里，上級實際上是購買并支付價格，下屬則是出售并收取報酬。在交換關系中，各官僚之間存在著種種競爭，而交換與競爭的基礎則是相互間的信任。布雷頓與溫托布指出，官僚之間對地位的競爭，與官僚機構之間對資源的競爭存在著聯系:當流動形成的競爭有障礙時，各局為爭奪資源的競爭更趨激烈;當官僚機構之間爭奪資源的競爭受到限制時，官僚之間對職位的競爭趨于加強。

公共選擇理論認為，官僚制組織都是自我利益的理性追逐者，官僚不但有追逐私利的天性，而且有追逐部門利益、地方利益的傾向，為了實現私利甚至與利益集團相互勾結。公共選擇理論有力說明每個地方政府是個獨立的行為主體，有自己的利益。每一個地方政府就是一個“經濟人”，在與中央政府或其他地方政府博弈中，以追求本地區社會經濟利益的最大化為目標;公共選擇理論也解釋了地方政府作為一個獨特的利益主體，每個地方政府總是會本能地采取措施保護，推銷本地的產品，使資源配置向有利于本地發展的方向傾斜。

政府競爭可以分為中央與地方政府間的縱向競爭和地方政府之間的橫向競爭。縱向競爭是指中央政府和地方政府之間，或地方政府上下級之間圍繞政治權利和財政資源而進行的討價還價。縱向競爭雖然不是政府間競爭的主要形式，但是，在經濟轉軌時期政府的縱向競爭已成為一個突出的問題。

中央與地方政府間的競爭主要有兩個方面:擴大決策權和預算最大化。決策權包括經濟發展、人事、社會事務管理等多方面的決定權。中國30多年改革的趨勢是分權，這一過程使地方政府的決策權不斷增大。但在一定的意義上說，地方仍覺得自己的決策權力不夠大，甚至經常會有越權行為。按照官僚經濟理論的說法，行政機構有專注于再分配和使預算最大化的特點。在我國，地方政府幾乎本能的產生這一目標，是因為存在著產生這一目標的激勵性體制環境，其因素包括，中央和地方財權關系和事權關系未完全理清;下級政府對上級政府的信息優勢;隨意性大的不規范的財政預算體制;立法機關對政府財政的軟約束，等等。

由于轉型時期實行的是經濟分權與行政分權的結合，在這種制度環境之下，地方政府之間的政治、經濟競爭實際上是錯綜復雜地交織在一起，地方政府間的競爭可以分為直接競爭和間接競爭兩種。當競爭的稀缺資源掌握在中央政府手中，因而由中央政府決定誰得到稀缺資源時，地方政府追求達到中央指標要求而展開的競爭是間接的。當競爭的稀缺資源掌握在民眾手中，由普通民眾通過進入與退出交易關系而施行競爭的裁決時，地方政府間的競爭是直接的。這兩種競爭是同時存在并相互交錯的。

不同的主體有著不同的目標函數和約束條件，地方政府既要與同級的政府進行橫向的競爭又要和與其具有行政隸屬關系的中央政府博弈，競爭主體間的關系復雜。盡管地方政府面臨著多重的目標和約束條件，政府競爭的效應可以分為:積極效應和消極效應。

地方政府的積極競爭行為促進生產力發展并給競爭秩序帶來了正面影響。具體而言，是指投資環境競爭、政府管理競爭、法律制度競爭和政治行動等競爭行為中，能促進生產力發展并給競爭秩序帶來正面影響的系列競爭行為。積極競爭行為的具體內容主要如下:

在經濟領域上，完善市場，鼓勵自由競爭，促進可流動性要素在不同轄區內更加合理有效的配置;積極的政府競爭行為是一種績效競爭，強調競爭是一種發現和學習的過程;市場經濟過程的“創造性破壞”具有巨大作用。經濟結構由于企業家創新活動從內部不斷發生變化，舊的結構不斷被打破，新的結構不斷產生。這種破壞性過程包括五個方面:新費品、新生產力、運輸方法、新市場、新產業組織的形式。

在法制領域上，強調政府守法。政府的一切強制行動，都必須明確無誤地有一個持久性的法律框架來決定，使個人能帶著一定程度的信心來進行規劃，使前景的不確定性縮小到最低程度;強調產權與競爭并重，必須以產權界定和保護為基礎的激勵機制來廣泛競爭。如果沒有分立的產權制度，即使存在競爭，也可能沒有效率，因為經濟主體在實現績效方面缺乏內在激勵動力，來遏制尋租行為，樹立政府公信力。

在政府管理領域上，強調政府管理的服務意識，注重政府的行政責任，圍繞“責任、回應、效率、參與、廉潔、透明”的特征而展開政府管理革新，最大化滿足公眾對公共物品和服務的需求。

在政治領域上，有下述主要特征:多中心、權力下移。“權力下移”就是將中央政府或上級政府所掌握的權力，向地方政府或下級政府轉移，使低層級的政府擁有更多的、更大的權限;“多中心”就是指在公共事務的治理中，主張公民、集體、社會、政府等多層次的參與。

地方政府的消極競爭行為抑制生產力發展并給競爭秩序帶來負面影響。具體而言，是指投資環境競爭、政府管理競爭、法律制度競爭和政治行動等競爭行為中，有關抑制生產力發展并給競爭秩序帶來負面影響的系列競爭行為。地方政府消極競爭行為具有不穩定性、不連續性和不確定性的特征，其主要表現以下幾種形式:宏觀經濟的空間布局不當、重復建設、過度競爭;地方保護主義盛行，市場分割嚴重;地區間差距和城鄉差異擴大;人口資源環境容量和經濟社會發展增長潛力之間不協調的關系。

當代中國處于經濟與社會的轉軌時期，地方政府競爭亦表現出許多非制度化、不穩定的過渡性特征。地方政府的競爭效應不可能只有積極的方面，或只有消極的方面，而是兩者皆有，更多的表現為哪種效應則取決于不同的制度環境。當制度健全時，政府更多地表現為公共理性;當制度缺乏時，政府就可能變為追求私利的“怪獸”。因此，只有充分理解地方政府的自利性和公共理性，并建立相應的制度，才能規范和引導地方政府競爭，推動經濟和社會的發展。

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