全球金融危機(jī)下我國各地方政府的隱性債務(wù)擴(kuò)張及其風(fēng)險

摘要:全球金融危機(jī)給中國帶來的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得地方政府面臨補(bǔ)充建設(shè)資金的壓力。在刺激經(jīng)濟(jì)重啟的大背景下，放寬的融資限制使得地方政府大肆運用各種融資手段，不計代價和規(guī)模整合融資平臺，不加限制地對各項融資允諾于財政承諾，導(dǎo)致隱性債務(wù)的大量增加，并嚴(yán)重危害地方政府長遠(yuǎn)的財政安全。

關(guān)鍵詞:隱性債務(wù);城投債;銀政信產(chǎn)品

中圖分類號:F812 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)02-0111-02

引言

一直享有“陽光之州”美譽(yù)的加州愁云密布，六年前施瓦辛格走馬上任加州州長時曾宣誓他的政府是來拯救加州的，但最終加州仍因沒能通過2009年7月1日的年度財政預(yù)算報告而瀕臨破產(chǎn)。而對于中國地方政府而言，雖因制度之故不可能破產(chǎn)，但收入減少后又不得不履行擴(kuò)張預(yù)算的壓力使得融資問題成為擺在地方政府領(lǐng)導(dǎo)面前的難題。

中國財政實行分級分稅預(yù)算管理體制，屬于財政聯(lián)邦制，中央財政對地方財政具有很強(qiáng)的約束力。這種約束力帶給地方的不僅僅是控制，更多的是財政責(zé)任的缺失。且在我國現(xiàn)行的收付實現(xiàn)制的政府會計體系下，不論責(zé)任是否發(fā)生，只有在產(chǎn)生現(xiàn)金收支時才進(jìn)行費用和負(fù)債的核算，這為地方政府債務(wù)的產(chǎn)生提供了很大的運作空間，為預(yù)算外經(jīng)濟(jì)活動提供了可能。典型的就是融資搞建設(shè)，但由于地方政府的避險動機(jī)不強(qiáng)，造成了財政風(fēng)險不斷積聚，地方政府隱性債務(wù)不斷擴(kuò)大的事實。

隱性負(fù)債一般指沒有記錄在資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)，但隨著時間的推移或者某種因素的改變而顯性化的債務(wù)。本文將探討的地方政府隱性債務(wù)主要是指各地政府通過金融系統(tǒng)變相融資造成的債務(wù)。在當(dāng)前國家為激活國民經(jīng)濟(jì)而放寬融資紀(jì)律的情況下，地方政府大肆運用各種融資手段，不計代價和規(guī)模整合融資平臺，不加限制地對各項融資允諾于財政承諾。這進(jìn)一步放大了地方政府由來已久的隱性債務(wù)，使得中國各地方政府在將來有可能面臨破產(chǎn)之實。

一、城投債和銀政信產(chǎn)品的發(fā)展及帶來的隱性負(fù)債

對地方政府而言，當(dāng)前的危機(jī)似乎更多意味的是機(jī)會。管制的放松使得地方政府融資搭上了一輛政策快車，“四萬億”配套項目不是它們的追求，那只是底線和開始，各項多年來被喊停的工程如脫韁野馬，而為滿足相應(yīng)融資需求，大量銀行貸款投向了地方政府平臺公司以支持其項目擴(kuò)張，除此外，為滿足這些公司資本金要求，城投債以及一種銀政信合作信托產(chǎn)品在過去的這一年以來在政府的推動下規(guī)模急劇擴(kuò)大，為已經(jīng)負(fù)債累累的地方政府制造了大量的隱性債務(wù)。

城投債是指由城投類企業(yè)公開發(fā)行的企業(yè)債和中期票據(jù)，投向多為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項目。而城投企業(yè)由地方國資委100%控股，依據(jù)當(dāng)?shù)卣疀Q策進(jìn)行地方基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)、融資、運營的主體。目前，銀行間企業(yè)債的發(fā)行主體除中央直屬企業(yè)和鐵道部外，大多都是各地政府所屬的城投類企業(yè)。

城投債1992年起源于上海，具有期限長、成本低兩大特點，特別適合用于彌補(bǔ)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資本金不足的問題，從性質(zhì)上看類同于外國的收入型市政債券。自2008年以來我國各地城投債呈現(xiàn)出爆炸性增長，其中在2008年的10月份及2009年的2月份出現(xiàn)了兩次井噴，分別發(fā)行城投類企業(yè)債各達(dá)14支和12支，規(guī)模分別達(dá)到505億元和214億元。而對于一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)展的地區(qū)，2009年城投債的發(fā)行規(guī)模更是龐大，例如，安徽在2008年僅發(fā)行城投債28億元，而截至2009年，在半年不到的時間里面已經(jīng)發(fā)行了85億元，已是上年的三倍多。且另外仍有80億元左右的額度已經(jīng)上報到國家發(fā)改委等待審批。

作為一種類似于收入型市政債券的債務(wù)，城投債本是我國一種彌補(bǔ)現(xiàn)行制度缺陷的金融創(chuàng)新，它使得地方政府在財力相比較事權(quán)過小的情況下能變相舉債以應(yīng)對地方建設(shè)的資金需要，但因其不完善、不透明的制度卻使得地方政府對其的運用并不能做到理性的節(jié)制，使得地方政府背負(fù)了過多的隱性債務(wù)，為中國未來的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展埋下了禍根。

首先，體現(xiàn)在發(fā)行城投債的企業(yè)其凈資產(chǎn)規(guī)模摻有水分上面。一般要求發(fā)行企業(yè)城投債的企業(yè)其發(fā)債余額不得超過其凈資產(chǎn)的40%，對于動則幾十億的城投債發(fā)行而言，這就意味著平臺公司凈資產(chǎn)至少得是其發(fā)債規(guī)模的兩倍半，就在這里，產(chǎn)生了兩個重要問題。第一，按照前面所述要求，地方政府一般采取整合其管轄下不同類別資產(chǎn)到一個平臺公司以壯大其凈資產(chǎn)。但這樣的整合是跨部門的，只有地方政府內(nèi)部的高層領(lǐng)導(dǎo)才有能力協(xié)調(diào)或者是安排各部門利益來糅合出符合要求的公司，而對于城投債的期限而言，領(lǐng)導(dǎo)的任期又是相對短暫的，這使得主導(dǎo)這樣整合的領(lǐng)導(dǎo)在制造出達(dá)標(biāo)平臺公司后卸任的情況將在未來變得十分普遍。一旦繼任者并不能繼承前任的能力或者意圖，導(dǎo)致平臺內(nèi)資產(chǎn)被挪用或者用于擔(dān)保等，就可能使得40%的底線難以為繼，而大面積的凈資產(chǎn)不足，再加上未來地方政府財政收入可能達(dá)不到發(fā)行初的樂觀預(yù)期，這將使得城投債面臨大幅調(diào)低等級的風(fēng)險。第二，土地是整合地方政府旗下各部門資源以求制造出一個達(dá)標(biāo)的公司來發(fā)行城投債中極為重要的一個組成部分。但在這一整合過程中土地資源明顯有著高估的現(xiàn)象。這主要通過對一些概念進(jìn)行炒作，如對于糅合進(jìn)平臺公司的土地資源經(jīng)常冠于未來的交通樞紐地帶，中央商業(yè)區(qū)或是高等教育輻射區(qū)等概念，另外對于未做一級開發(fā)的土地，甚至也常以高于一級開發(fā)的價格予以股價。

其次，體現(xiàn)在絕大多數(shù)城投企業(yè)，主營業(yè)務(wù)虧損，依賴財政補(bǔ)貼才能為繼幾乎成了普遍現(xiàn)象。但就是這樣的債券，在一級市場上卻受到了熱捧，這雖然與各個金融機(jī)構(gòu)惜金多時造成的盈利壓力直接相關(guān)(城投債的利率明顯高于國債利率)，但更重要的是地方政府都承諾對其進(jìn)行補(bǔ)貼和擔(dān)保。具體形式如下:用財政補(bǔ)貼以實現(xiàn)項目盈利，建設(shè)移交(BT)模式和建立償債基金。而正是這些在未來財政上的承諾使得這些政府在這輪融資狂潮中的隱性負(fù)債不斷擴(kuò)大。如武漢的城投2008年的負(fù)債總額為546.9億元，已經(jīng)較2007年上漲40.6%，但進(jìn)入2009年第一季度后又上漲到了683.7億元，單季度就上漲1/4，其中長期債務(wù)的資產(chǎn)負(fù)債率已經(jīng)達(dá)到了驚人的80%。

而對于級別較低的地方政府(如縣級)，發(fā)行城投債是基本不存在可能的，但他們也并沒有錯過這次千載難逢的融資機(jī)遇，他們利用的更多的是一種原理為銀政信合作的融資手段。形式大概為:政府的平臺公司聯(lián)合銀行確定了項目后找信托公司做中介，讓信托對平臺公司進(jìn)行融資，而銀行則購買信托產(chǎn)品，以此繞過銀行貸款不能直接作為資本金的制度障礙。和城投債相比較，銀政信產(chǎn)品有著這些不同:首先，發(fā)行政府的級別比較低，對應(yīng)的也更多是地方性商業(yè)銀行;其次，銀政信產(chǎn)品從根本上撬動的是購買銀行理財產(chǎn)品的客戶資金，成本即預(yù)期回報率要求較高;再次，銀政信產(chǎn)品的周期相對于平臺公司的項目周期較短，這樣無形就在短債長借的循環(huán)中提高了平臺公司的杠桿率。

和城投債相同的是，銀政信產(chǎn)品也是擴(kuò)大了地方政府的隱性負(fù)債規(guī)模。因為不透明和不規(guī)范的抵押擔(dān)保及銷售制度下產(chǎn)生的銀政信產(chǎn)品能讓市場接受根本原因也是在于政府來自財政和土地等資源的擔(dān)保，比如，市場認(rèn)為政府財政收入中的固定部分(稅收為主)還是足夠支付這些產(chǎn)品的利息支付的。至于怎么還本，信托公司和銀行忙著搶項目，目前“沒時間”去思考這個問題。

作為融資主體，地方政府認(rèn)為，在未來除了項目本身預(yù)期收益，融資平臺公司內(nèi)的土地增值及其他收益也是可以減緩項目給其帶來的隱性負(fù)債。實際上這些都是建立在未來十年能重復(fù)此次危機(jī)前十年經(jīng)濟(jì)高速運行的預(yù)期上的，首先我們應(yīng)該思考這種預(yù)期是否可靠，其次還須知此輪的隱性負(fù)債遠(yuǎn)不是地方政府財務(wù)陰影的全部。

二、這輪隱性負(fù)債為地方政府帶來的危害

首先我們應(yīng)該了解到的事實是，地方政府的沉重負(fù)債已成為了目前中國經(jīng)濟(jì)最大的隱患，地方政府早已經(jīng)和中國經(jīng)濟(jì)命脈——商業(yè)銀行捆綁到一塊了，并將中國的政治和經(jīng)濟(jì)框入了一個共同的系統(tǒng)風(fēng)險里面，使得在未來很多的經(jīng)濟(jì)問題將上升到政治角度去考慮對策，最直接后果便是未來貨幣政策的獨立性將受到挑戰(zhàn)。央行在人民幣升值問題面前失去獨立性而引致通脹還歷歷在目，而當(dāng)前的強(qiáng)通脹預(yù)期已經(jīng)形成，各級地方政府的隱性負(fù)債則會直接成為周行長及其同僚們頭上的緊箍咒，直接對其貨幣政策進(jìn)行掣肘。

其次就是各級政府對低成本資金的占用問題。放寬貨幣政策的本意是為實體經(jīng)濟(jì)輸血，但近來宏觀轉(zhuǎn)熱而微觀照冷的現(xiàn)狀已經(jīng)證明了實體經(jīng)濟(jì)并沒有直接從這波貨幣政策中獲益。事實就是絕大部分的信貸資金除去流入資本市場和房地產(chǎn)市場外，都進(jìn)了政府的項目了。而這種金融資源占用問題也進(jìn)一步會導(dǎo)致一旦我國發(fā)生信貸風(fēng)險，實體經(jīng)濟(jì)的金融資源將更為枯竭。還有，我們肯定能清晰記得幾年前產(chǎn)能過剩問題一直回響在我們耳邊，該問題的最主要來源就在于地方政府的過度投資，在重點治理幾年后政府卻在今天大量舉債投資，來引致新一輪的產(chǎn)能過剩，這對中國經(jīng)濟(jì)不啻為一個諷刺。

最后，我們須知政府負(fù)債并非一般性的經(jīng)濟(jì)問題，由此引起的社會問題日益嚴(yán)重，造成社會不穩(wěn)定因素的增加。據(jù)調(diào)查，凡是赤字、負(fù)債過重的地方政府，干群關(guān)系都比較緊張，干部威信普遍下降，基層政權(quán)各項工作阻力重重。在各種媒體報道中不難看到一些地方政府為了順利賣地以補(bǔ)充財政，在征地或是拆遷方面濫用職權(quán)使得官民矛盾不斷激化的事例，當(dāng)前政府公信力已經(jīng)在透支，難以承受地方政府實質(zhì)上破產(chǎn)帶來的社會動蕩。

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