以立法推動基礎教育科學發展

近年來，汕頭市教育法制建設按照依法治市和科教興市戰略的總體要求，堅持依法治教的指導思想，積極推動基礎教育立法，在加快基礎教育健康均衡發展方面取得突破性進展，促進了汕頭市教育事業的科學發展。

一、突出重點，把握關鍵，緊緊圍繞汕頭市教育改革與發展的實際需要開展基礎教育立法

由于汕頭市區域發展不平衡，中小學校用地專項規劃滯后，或規劃執行不到位，某些地方存在著擅自侵占、改變學校用地現象;大多數學校尤其是高中階段學校都處在超負荷狀態，已經沒有可挖掘和擴建的空間，亟需改建、擴建用地。同時，對比省內其他地區，汕頭市基礎教育投入增長較慢，教育法關于教育財政撥款增長高于財政收入增長的規定還沒有完全落實到位，基礎教育的投入存在著明顯的城鄉差別。這些問題的存在，一定程度上影響和制約了汕頭市基礎教育事業的健康持續發展，基礎教育整體發展水平與全省乃至省內其他城市的差距越來越大。而且，隨著城鄉免費義務教育的全面實施，對各級政府的財政教育投入在總量和時限方面提出硬性要求。對此，市教育局針對這些問題經過廣泛調研，深入研究論證，力求從法制層面突破影響和制約基礎教育科學發展的體制機制，于2005年、2006年連續兩年向市政府和市人大常委會提出立法建議，將《汕頭市城鎮中小學校規劃建設和保護條例》、《汕頭市基礎教育投入保障條例》列入市政府和市人大常委會立法計劃，經市政府提請市人大常委會審議通過，并報經省人大常委會批準，于2006年10月、2008年12月頒布。這兩個法規是在黨和國家推動科學發展、構建和諧社會、加強民生立法的大背景下應運而生的，反映了廣大人民群眾的愿望，牢牢把握住了促進汕頭基礎教育發展的關鍵所在，進一步深化了對新時期教育發展規律的認識。

(一)合理確定法規的適用范圍，促進基礎教育均衡健康發展

合理配置教育資源，促進教育均衡發展，保障公民受教育的平等權利是教育發展的方向。在立法過程中，市人大常委會和市政府認為，盡管汕頭市中心城區和非中心城區、城區與鎮、鎮與鎮之間經濟社會和教育水平存在差距，但從基礎教育均衡化和長期發展考慮，在學校的規劃建設上，無論是城區還是鎮，都應當實行同一的規劃建設標準。而對于農村中小學校的規劃建設，由于國家對城鎮和農村分別實行不同的規劃建設標準，與城鎮中小學校相比，農村中小學校的用地標準較高，而建設規模、建設標準及建筑設計要求又相對較低，學校布點、選址比較靈活，規劃報建手續相對簡便，如果把農村中小學校納入規劃建設條例當中，反而不利于農村中小學校的規劃和建設。同時，在學校的投資建設方面，民資僑力、社會捐資仍然是當前汕頭市農村中小學校的重要資金來源，各級政府投入保障相對不足。因此，《汕頭市城鎮中小學校規劃建設和保護條例》明確規定“本市城鎮中小學校幼兒園的規劃建設和保護適用本條例”;而《汕頭市基礎教育投入保障條例》則將適用范圍界定在全市行政區域內，規定“本市行政區域內國家舉辦的幼兒園、小學、普通中學和特殊學校經費的籌措、使用和管理，適用本條例”。

(二)明確政府責任，強化部門職責

教育事業是公益事業，加強中小學校規劃建設，加大投入，實現教育公平，是憲法、教育法和義務教育法賦予各級政府的法定職責，政府應當樹立基礎教育“第一責任人”的意識，并發揮主導作用;同時，中小學校的規劃建設以及投入保障是一項綜合性的工作，涉及多個政府職能部門，需要各級政府及其相關部門密切配合，各司其職，共同保障。為此，汕頭市的兩個條例從三個方面作了規定:一是各級政府的組織領導職責。條例分別規定各級政府統一領導、組織和協調中小學校的規劃建設和保護以及基礎教育投入保障工作，組織實施條例。各級政府應當把中小學校的規劃建設納入國民經濟和社會發展計劃，統籌安排，合理布局，配套建設，促進教育事業協調發展。《汕頭市基礎教育投入保障條例》則確立了基礎教育投入在各級政府財政支出中的優先地位，明確規定市、區(縣)政府應當按照分級管理、分工負責的原則，建立以財政撥款為主、多渠道籌措基礎教育經費為輔的體制，逐步增加對基礎教育的投入，保證基礎教育經費的穩定來源。二是規定教育行政主管部門負責具體實施工作。三是明確了各個部門的協同職責。規劃、國土、建設、城管、公安、財政、審計等部門應當按照各自職責，共同做好中小學校的規劃建設和保護以及基礎教育投入保障工作。

(三)明確學校規劃建設的標準和程序，規范基礎教育投入的來源和使用

汕頭市人多地少，人地矛盾突出，如何確定學校規模及用地標準，從根本上解決學校用地緊張的矛盾，是學校規劃建設條例需要解決的主要問題之一，也是立法過程中各方爭議較多的問題之一。條例本著百年大計，教育為本的方針，結合國家、省城市居住區設計規范和學校規范化辦學標準的規定，對新建中小學校、幼兒園的規模和生均凈用地面積規定了一個相對較高的標準，同時還規定拆遷中小學校，原來規模和凈用地面積達不到條例規定標準的，調整、重建時用地面積應當達到規定的標準，不足部分由各級政府協調解決。同時，為保障學校建設和小區開發相同步，條例還確立了學校建設與小區建設同時規劃、設計、施工、驗收的“四同時”制度，學校建成后，建設單位應當及時移交教育行政主管部門管理辦學。

要加快汕頭市基礎教育發展，縮小與全省以及省內其他城市的差距，就必須加大對基礎教育投入的力度?！渡穷^市基礎教育投入保障條例》規定了基礎教育投入的來源主要包括各級財政撥款、基礎教育學校依法收取的學雜費、通過興辦校辦產業、開展勤工儉學和社會服務等形式獲得的收入以及社會組織和個人的捐贈等，還重點對財政撥款所涉及的內容做了規定。同時，為提高基礎教育投入的使用效益，條例就基礎教育經費的使用做了規范。規定基礎教育經費主要用于人員經費、公用經費、校舍建設和維修改造費、助學金和家庭經濟困難學生的補助、購置大宗教學儀器設備和圖書以及法律法規允許的其他支出等六個方面。

(四)強化中小學校規劃建設和基礎教育投入的保障措施

為了保障中小學校布局規劃的實施，保障學校建設符合規定的標準，保障基礎教育投入及時到位以及規范使用，兩個條例都規定了具體的保障措施。一是在學校規劃方面，強化了規劃的“龍頭”作用，規定變更學校布局規劃或者調整學校現有用地的，規劃部門要征求教育行政主管部門的意見，并按法定程序報同級政府批準。規劃部門編制、審查控制性詳細規劃，應當與中小學校布局規劃相協調，并按中小學校布局專項規劃，預留學校建設用地。二是在學校建設方面，規定中小學校的建設應當符合國家規定的設計規范和建設標準。學校建筑設計方案應當征求教育行政主管部門的意見后，有關部門方能辦理工程報建手續，教育行政主管部門參加學校的竣工驗收。三是在基礎教育投入核撥方面，規定財政部門應當按照預算和經費使用計劃及時足額撥付基礎教育經費，不得因依照本條例籌措的其他教育經費被納入預算管理，而抵頂教育事業費撥款和平衡財政預算。四是在基礎教育經費的使用方面，規定基礎教育學校應當加強對基礎教育經費的管理，提高資金使用效益，并接受有關部門的監督檢查。

二、加大基礎教育執法監督力度，促進教育事業科學發展

兩個條例實施以來，已初見成效，社會各界反映良好，相關職能部門的責任意識逐步增強，涉及中小學校規劃建設管理以及投入保障等方面的工作，正在納入法制化、規范化軌道。

(一)完善相關配套制度

一是根據《汕頭市城鎮中小學校規劃建設和保護條例》的規定，組織市、區教育行政主管部門會同有關部門，根據土地利用總體規劃、城市總體規劃和教育事業發展規劃，組織編制中小學校布局專項規劃。二是積極組織力量，起草政府舉辦的中小學校建設資金籌措辦法，報市政府頒布。三是建立健全部門間重要信息通報和違法案件移送制度，形成共同監管機制。

(二)發揮職能作用，協調配合，全面推進法規的貫徹執行

中小學校規劃建設以及基礎教育投入保障是一項涉及面廣的全局性工作，必須在各級政府的統一領導、組織和協調下，各有關部門齊抓共管，形成合力，才能取得成效。教育行政主管部門將在認真履行條例所賦予的各項職能的基礎上，積極主動會同有關部門做好各項工作。一是在法規執行一段時間后，積極爭取市人大和市政協開展執法檢查和專項視察，進一步推動法規的貫徹實施。二是積極推動，建立健全職能部門聯系會議制度，及時分析和協調解決法規執行過程中發生的問題。三是積極爭取各級政府及其財政部門的重視和支持，確保教育投入及時到位、及時撥付。

(三)加大執法監督力度，嚴厲查處違法行為

汕頭市教育局積極會同和配合有關部門開展聯合執法檢查，協調組織專項整治。同時，進一步加強監管力度，嚴格執法，對違反條例規定的違法行為，發現一宗查處一宗;對依法應當交由其他部門負責查處的，及時通報或移送，并主動配合，使法規真正落到實處。

(作者單位:汕頭市教育局)