三網融合:格局之變和體制之困

2010年1月13日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，正式通過加快推進電信網、廣播電視網、互聯網三網融合的決定，加快推進三網融合進程。①所謂“三網融合”，在我國主要是指電信網、廣播電視網和互聯網三網之間的融合。其“融合”并不是指三種網絡在物理層面的三網合一(integration)，而是指三種網絡在業務和服務層面相互進入、相互滲透的三網融合(convergence)，從而在融合環境下最大限度發揮現有信息基礎設施的價值，進一步拓展新的信息傳播市場空間，不斷優化我國信息傳播產業的結構，提升我國信息傳播產業在經濟社會發展中的戰略地位，從而為廣大消費者提供更為便利、快捷、優質的信息傳播服務。

一、 產業融合之潮

我國的三網融合議題第一次進入公眾視野，是在1998年王小強、方宏一、周其仁等學者進行關于我國電信體制改革大辯論的時候。在這輪討論中，三網融合逐漸引起了社會的廣泛關注。當時，周其仁在《三網合一，數網競爭》一文中提出:“電信、有線電視和計算機網絡三網合一，聲像數據聚合網的出現，包含著大規模降低信息成本的機會。作為一個發展中經濟，中國理應對信息產業又一波技術革命作出積極反應。”②

為什么在1998年這個時點上，關于三網融合的討論能夠在我國興起呢?1998年，互聯網應用已經漸趨廣泛，我國電信體制改革步伐加快，美國《1996年電信法》的影響日益深遠，因此，網絡融合議題的出現才水到渠成。筆者認為，傳播技術演進是三網融合之所以成為現實的一個直接誘因，同時我國電信體制改革的步伐以及國外電信體制改革的影響也成為引發這次討論的重要因素。具體而言，可從以下各方面回顧三網融合的重要成因。(1)技術創新的變革。在傳播技術發展方面，互聯網的興起是推動三網融合進程的直接原因。如果沒有互聯網的大規模應用，三網融合就無從談起。而當前隨著第三代移動通信(3G)技術、下一代互聯網(NGN)技術、移動互聯網(Mobile Internet)、物聯網(the Internet of Things)等技術的發展，又在技術和網絡層面為三網融合提供了更為有利的發展環境。我國今年年初推進三網融合政策的出臺，更是使三網融合成為我國傳播領域倍受關注的研究領域。(2)體制改革的試水。在傳播體制改革方面，涉及電信行業、廣播電視行業等的體制改革逐漸為三網融合的實施創造了必要條件。從電信行業來看，1994年中國聯通成立，是我國首度在基礎電信業務領域引入競爭，它標志著我國電信業的體制改革正式開始。1999年中國網通成立，以“體制創新與技術創新相結合，探索出建立中國新一代通信公司的管理、發展與競爭模式，為國企改革、電信體制改革、知識創新的戰略服務”為使命，成為了我國電信體制改革歷程中的標志性事件。正是以走向競爭和開放為主要取向的電信體制改革大幕的拉開，才使得電信業在體制層面為后來的三網融合創造了得以實現的產業發展環境。(3)網絡融合的趨勢。隨著互聯網技術的不斷發展和應用范圍的擴大，互聯網對于其他信息傳播網絡的融合功能得以迅速展現。在互聯網這個龐大的信息傳播平臺之上，傳統平面媒體的文字、圖片等信息內容得以充分展現，而互聯網視頻、音頻內容也得到了迅猛的發展。與此同時，互聯網電話、即時通信等方式也逐漸成為互聯網平臺應用最為廣泛的業務。在信息傳播相關產業從分立走向融合的過程之中，互聯網逐漸演變為不同網絡業務和服務融合的核心。隨著不同信息傳播網絡之間產業融合進程的逐漸深入，這些原本分立的產業之間的邊界逐漸趨于模糊。③在三網融合過程中，依托自身的網絡和技術優勢，電信業率先推進了電信網和互聯網的融合，并取得了顯著進展。而廣播電視網和電信網之間的融合則因為體制原因而進展緩慢。因此，廣電網和電信網的融合就成為當前推進三網融合的關鍵環節。

二、 三網融合之路

綜觀我國這十余年來的三網融合發展歷程，可以發現，政府和相關行業在三網融合不同階段的不同選擇給三網融合的演進路線造成了深刻影響。從政府和行業這兩個層面來看，他們在不同歷史階段對三網融合的認識和把握也存在差異。從總體上來看，政府在2001年第一次將三網融合作為國家戰略提出，并在此后的歷次重要政府文件中不斷進行深化。2009年是三網融合進程中的關鍵一年。而2009年3月5日，溫家寶總理在十一屆人大二次會議所作的政府工作報告中首度作出了推進三網融合的承諾:“要支持和推進新能源、生物、醫藥、第三代移動通信、三網融合、節能環保等技術研發和產業化。”2009年5月19日，國務院批轉發展改革委《關于2009年深化經濟體制改革工作意見》的通知(國發〔2009〕26號)指出:要落實國家相關規定，實現廣電和電信企業的雙向進入，推動“三網融合”取得實質性進展。與此同時國家成立了以張德江副總理為首的推進小組直接指導三網融合事宜。由此，中央政府強力啟動了停滯多年的三網融合進程，并在2010年1月13日形成了我國推進三網融合的時間表，從而使我國的三網融合取得了歷史性、實質性的重大突破。

1.把握融合趨勢，政府明確三網融合發展戰略。在政府層面，對三網融合也采取了慎重審視的態度，在審時度勢明確發展方向后才下定決心加快推進其發展。我國十余年的三網融合發展過程表明，三網融合進程所走的是一條漸進式的改革發展之路。由此可見，政府對于三網融合發展路線的確定也經歷了一個漸進的過程。在世界范圍內，從1996年以來，世界各國先后開始推動三網融合進程，很多發達國家已經實現了各種形式、不同程度的融合。但是對于三網融合，我國政府在繼續推進電信體制改革和促進市場競爭的前提下，采取了相對穩妥的對策。這一點從1999年9月17日國辦發[1999]82號文件的出臺即可見一斑。82號文件的實質，其實是繼續維持電信網、廣播電視網兩個龐大的產業依舊按照產業分立的原則來作出發展部署。從2001年之后，我國在宏觀政策層面調整了對于三網融合的態度，但并未取得實質性的進展。2001年3月15日通過的十五計劃綱要，第一次明確提出“三網融合”，即“促進電信、電視、計算機三網融合。”但是由于沒有具體的推動舉措，造成的結果是“只聽樓梯響，不見人下來”。2006年3月14日通過的我國十一五規劃綱要，再度提出要積極推進“三網融合 ”，可見隨著技術的進步，三網融合的內涵發生了新的變化，我國政府推進三網融合的決心逐漸形成。

2.借鑒國外經驗，行業積極探索業務融合模式。在行業發展層面，在過去十年左右的發展歷程中，和三網融合相關的行業部門對國內外三網融合發展態勢保持著高度關注。在我國三網融合不斷推進的同時，世界范圍內的電信競爭和放松管制的浪潮此起彼伏。尤其是美國《1996年電信法》的出臺及其效果對我國電信體制改革也造成了深遠影響。而對于新型的互聯網產業，國外普遍采取了積極推動的發展策略，從而使電信業和互聯網成為世界范圍內非常活躍的產業領域。在此歷史背景之下，我國三網融合在產業層面也開始了曲折而漫長的十年融合之旅。從電信行業的發展來看，我國電信行業從1994年就逐漸拉開了電信體制改革的大幕。從那時開始，打破壟斷、形成有效競爭的發展格局即成為我國歷次電信體制改革的著眼點。而我國電信體制改革的重要成果就是將電信市場不斷推向競爭和開放，電信企業的發展也不斷進入了創新轉型的快車道。正是基于以上原因，電信網和互聯網的融合取得了較為顯著的進展。從廣播電視行業的發展來看，也積極在三網融合方面進行探索和布局。從目前情況來看，廣電網的數字化進程在不斷深入，下一代廣播電視網(NGB)和移動多媒體廣播電視(CMMB)的發展都為廣電網和互聯網的深度融合奠定了必要的網絡和終端基礎。但是相對于電信網而言，廣電網沒有在全國形成統一的全程全網，同時由于行業特征的制約，廣電網在市場競爭和改革開放程度方面不如電信業進行得那么深入，因此廣電網和其他網絡的融合進程相對滯后。在三網融合的新型市場環境中，不管是中國移動、中國電信和中國聯通，還是中國廣電運營商，都面臨著如何調整發展戰略和市場定位的問題。比如廣電系統要解決政企合一、臺網合一和全程全網等問題，才有助于在三網融合進程中進一步發揮重要的作用。對于我國三網融合進程來說，1998年開始探討，2001年確立國家戰略，2010年取得實質性進展。從我國三網融合的進程來看，可謂技術創新成為了主要的推動因素，業務融合積極開展，國家層面及時明確戰略方向，行業融合則隨后跟進，也就是說我國三網融合進程所走的是一條技術驅動、業務探索、政府推動、行業跟進的發展道路。

三、 產業格局之變

三網融合的實質性進展所帶來的信息傳播產業格局之變不可避免，其融合趨勢不可阻擋。2010年已成為我國三網融合發展歷程中的一個標志性年份，有觀點稱之為已起航的“破冰之旅”。④而三網融合之所以取得實質性進展，也和2009年我國政府的強力推動有著直接關系。從業務和產業的層面來看，按照此次安排，我國從2013年至2015年，將總結推廣試點經驗，全面實現三網融合發展，普及應用融合業務，基本形成適度競爭的網絡產業格局。可見，此次政策出臺的重要意義在于，第一次使得三網融合的國家戰略能夠進一步落地，并具有了可操作性和明確的時間表。

由此可見，三網融合的逐步實現將為我國信息傳播產業的格局帶來新的變化。這種產業格局之變主要表現在以下幾個方面: (1)傳播技術創新步伐加快，將明顯推動三網融合業務的研發。三網融合的環境將推動產業鏈的發展，為更多創新型的信息服務的產生創造更為寬闊的業務承載平臺。網絡融合后的市場環境將進一步趨于開放，各種網絡要素將在更大的網絡平臺上進行流動和交換。而基于3G、移動互聯網、物聯網的各項技術應用也將進一步加快三網融合的進程。(2)打破壟斷，推動雙向進入，推動融合業務的普及應用。三網融合環境下，三種信息傳播網絡之間實現所經營業務的雙向進入，不同信息傳播平臺可以承載同類型的融合服務，原有的互聯網業務、廣播電視業務、電信業務能夠在不同的網絡上進行。因此，三網融合將起到打破壟斷，推動整個社會信息化進程的目的。這是三網融合環境下，融合型的信息傳播服務所具有的一個重要作用。三網融合將打通不同信息服務終端，并推動數字音樂、網絡游戲、手機媒體等各種融合業務和應用的發展。可以預見，手機電視、IPTV等融合類業務將得到快速發展。(3)探索新型運營體制和商業模式，并逐漸形成適度競爭的產業格局。這是我國此次三網融合政策的一個重要目標。要在2015年前后實現這個目標，依舊還有許多工作要做。在這里，所謂的“適度競爭的產業格局”，一方面是指在三網融合的基礎上形成“3+1”(三家電信運營商和一家廣電運營商)的能夠提供融合業務的主導運營商的競爭格局，同時廣播電視領域和電信領域的不規范競爭現象也將能夠得到適當的緩解。三種信息傳播網絡的資源和能力得到更為充分的釋放，并為在下一代移動通信網、下一代互聯網、數字廣播電視網的基礎上進一步深化三網融合進程積累了經驗，奠定了基礎。

四、 體制機制之困

但在我國三網融合推進的過程中，體制機制問題依舊是當前所面臨的最大挑戰。三網融合之所以能夠在2010年取得實質性的進展，和國務院的積極推動、大力主導有著密切的關系。本來業界和學界一直期待能夠通過我國電信法的制定為三網融合提供法律保障，并從法律層面來推動三網融合的發展，但是從我國三網融合發展的現實來看，體制機制依舊是阻礙三網融合取得實質性進展的重要因素。比如我國手機電視標準主要就存在中國移動數字多媒體廣播CMMB(China Mobile Multimedia Broadcasting)標準和地面移動多媒體廣播TMMB(Terrestrial Mobile Multimedia Broadcasting)兩種標準的沖突，再如網絡電視(IPTV)牌照發放和業務推廣等方面存在的問題，都說明在三網融合進程中體制因素的確已經成為發展的瓶頸。雖然當前三網融合已經強力啟動，但是當前所面臨的最大問題仍然是體制所引發的問題。近年來，關于三網融合的討論一直很熱烈。李幼平認為，廣播網對于融合以后的互聯網和電信網，具有很強的互補性，有了廣電網的加入，三網融合才不會三缺一。⑤黃升民等認為，在國家政策積極推進“三網融合”的背景下， 廣電系統和電信系統的競爭將是基于平臺的競爭，中央政府和相關部委應該做出正確引導和制度安排，以促成三家電信運營商加廣電系統的“3+1”均衡格局的形成。⑥侯自強則認為，傳統媒體與網絡媒體的聯動融合將推動了從三網融合到三屏聯動的演進。對于三網融合而言，融合的核心是開放的互聯網，而不是封閉的運營商專網。而廣電部門應該積極主動地在互聯網上發展網絡電視臺，以適應傳統媒體與網絡媒體聯動融合的大趨勢，積極推進從三網融合到三屏聯動的演進，而不是單獨建設專網來發展媒介傳輸分發網絡。⑦由以上觀點可以發現，體制機制問題的解決，在三網融合推進過程中，其重要性要遠遠大于業務和網絡的融合。

我國2010年出臺的三網融合政策明確要求:2010年至2012年重點開展廣電和電信業務雙向進入試點，探索形成保障三網融合規范有序開展的政策體系和體制機制。2013年至2015年，基本建立適應三網融合的體制機制和職責清晰、協調順暢、決策科學、管理高效的新型監管體系。也就是說在三網融合的推進過程中，在體制調整方面所要完成的任務要遠遠重于在業務融合層面的任務。在三網融合試點階段，政府要求形成保障三網融合規范有序開展的政策體系和體制機制。這當然也是三網融合得以可持續發展的必要條件。而在三網融合全面推廣階段，則要基本形成適應三網融合的體制機制和職責清晰、協調順利、決策科學、管理高效的新型監管體系。可見，涉及三網融合的體制改革目標和當前三網融合的體制現狀之間依舊存在巨大的差距。如何彌補這種差距，如何在五六年之間形成適應三網融合的體制機制，的確是任務艱巨，任重道遠。因此要積極而穩妥地解決三網融合過程中所面臨的體制問題，筆者認為應該關注以下幾個問題:(1)要盡力避免三網融合過程中出現政策執行的偏差和走樣。當前關于三網融合的探討中，有的認為是廣電行業占主導，有的認為電信行業占主導。其實，不論誰占主導地位，都應該明確三網融合的核心是互聯網，不能在三網融合過程中以電信網或者廣電網為核心進行網絡融合。而自2009年發端至2010 年的這一輪互聯網和手機媒體內容整治是否會影響我國三網融合的走向，還有待進一步觀察。(2)要就如何建立符合三網融合發展的新型監管體系進行積極探索和大膽嘗試。這個新型的監管體系必然是一個具有融合監管特征的高效的監管體系。只有建立這種高效的融合監管體系，才能夠真正將三網融合推向理性的發展道路。該融合監管體系的設立可參考美國聯邦通信委員會(FCC)的模式，成立我國國家信息監管委員會(the State Information Regulatory Commission，SIRC)的監管機構。有研究者曾經提出可以采取兩種方案，一是設立國家通信網絡監管委員會和國家網絡內容監管委員會，分別對網絡運營和網絡內容進行監管;一是設立國家通信監管委員會對網絡運營和網絡內容進行統一監管。⑧對于融合背景下的數字媒體監管，彭蘭曾提出可以通過設立數字媒體渠道管理委員會和數字媒體內容管理委員會的方式來解決融合監管問題。⑨當然融合監管體系的種種設想也要在三網融合的試點階段不斷進行驗證、調整和完善。(3)要爭取為三網融合發展和融合監管提供法律制度的依據和框架，從而為三網融合的體制改革提供法律層面的支持和保障。因此，應該積極推動我國電信法的出臺，并在電信法中對融合監管、網絡融合問題以法律形式予以明確，這對于我國三網融合的發展將具有里程碑式的意義。同時還應對現有的阻礙三網融合的制度和政策進行梳理和甄別，并出臺有利于我國三網融合進程的新的法規和政策。(4)要將三網融合環境下對于信息安全和網絡安全問題的應對放到極其重要的戰略位置。在三網融合環境下，如何更好地應對內容信息安全、隱私權保護、網絡犯罪等問題，也將成為未來融合監管體系所要直面的嚴峻挑戰。同時如何建立三網融合環境下適合現有產業發展現狀的運營自律體系也是三網融合體制機制

建設課題中的應有之義。

五、 三網融合的未來圖景

有關專家預測，三網融合在我國經濟領域將會帶動6000~7000億元的投資和消費，并且還有可能增加20萬個就業崗位。⑩可見，我國政府在2010年作出的加快推動三網融合的決策是一項有利于我國經濟社會發展的重大舉措。三網融合改革圖景如果能夠按照預定的時間表在我國順利實現，不僅意味著可以將現有不同信息傳播網絡的資源進行有效的整合，在新的網絡建設過程中充分實現共建共享，實現不同網絡平臺之間的互聯互通，而且還意味著將形成新的信息傳播服務體系和信息傳播運營機制以及新型的商業模式，并將有利于我國信息傳播產業結構的優化，以及信息傳播領域規制政策的重大調整和不斷完善。三網融合實現以后，我國信息傳播服務應用的選擇空間將進一步擴大，信息傳播服務的質量將進一步提高，信息傳播服務的成本和價格將會進一步下降。也就是說，三網融合的圓滿實現在我國信息傳播領域將形成一個更為開放、更為活躍的信息服務市場體系，塑造更為開放、均衡的信息傳播產業體系，形成更為開放、靈活、有效的融合監管體系。

注釋

① 《溫家寶主持召開國務院常務會議，決定加快推進電信網廣播電視網互聯網三網融合》，《人民日報》，2010年1月14日，第1版

②周其仁:《數網競爭》，生活·讀書·新知三聯出版社，2001年8月第1版，第40頁

③ 付玉輝:《大媒體產業:從媒介融合到產業融合》，中國廣播電視出版社，2008年7月第1版，第30頁

④ 韋樂平:《三網融合:破冰之旅已起航》，《人民郵電報》，2010年1月28日，第5版

⑤ 李幼平:《評三網融合》，《廣播電視信息》，2009年第9期，第36-39頁

⑥ 黃升民，谷虹:《數字媒體時代的平臺建構與競爭》，《現代傳播<中國傳媒大學學報>》，2009年第5期，第20-27頁

⑦ 侯自強:《從三網融合到三屏聯動》，《世界電信》，2009年第7期，第41-43頁。侯自強:《NGB對抗互聯網之路走不遠》，《通信產業報》，2009年8月10日，第4期，第015版

⑧ 劉穎悟:《三網融合與政府規制》，中國經濟出版社，2005年8月第1版，第149頁

⑨ 高鋼主編:《中國數字媒體內容國家監管體系研究》，高等教育出版社，2009年11月第1版，第183頁

⑩《解讀三網融合破冰新政》，《人民郵電報》，2010年1月15日，第5版

(作者系中國傳媒大學新聞傳播學博士后，傳播學博士，主任編輯)