我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化運行機制研究

摘要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村土地制度適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出反映；是提高農(nóng)村土地資源配置效率，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，加快我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)的內(nèi)在要求。然而，從實際調(diào)研情況看，各地土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)速度是不平衡的，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化程度也是比較低的。如何走出土地承包經(jīng)營權(quán)低水平的市場化流轉(zhuǎn)困境，順利實現(xiàn)農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，已成為當(dāng)前政府有關(guān)部門和學(xué)術(shù)界必須認(rèn)真加以研究的課題。本文通過對安徽省部分市縣的實地調(diào)研，并在大量查閱有關(guān)資料的基礎(chǔ)上，探索性地分析了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場從無到有、從低級到高級的發(fā)展運行過程及趨勢；粗淺而非全面地勾勒出土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化運行機制的制度框架和理論要點。以期能為拓展研究思維提供幫助，為我國農(nóng)村土地承包絳營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化運行的制度建設(shè)和政策制定提供一定參考。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；市場化運行機制

中圖分類號：F301.2

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

黨的十七屆三中全會指出，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以各種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。這對轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，加快我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)，深入推進(jìn)農(nóng)村改革與發(fā)展，都有著十分重要的意義。安徽作為全國農(nóng)村改革的發(fā)源地，早在20世紀(jì)中后期就出現(xiàn)承包地的農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)。如今，近20年過去了，安徽農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的速度遠(yuǎn)低于全國平均水平的11％。并且，全省各地土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)也是不平衡的，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育，相對于豐富多彩的土地經(jīng)營制度創(chuàng)新也是滯后的。

一、安徽農(nóng)村土地承包經(jīng)營

權(quán)流轉(zhuǎn)的總體情況

安徽農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)開始于上世紀(jì)80年代中后期，然后逐步呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)地域廣、面積大、形式多樣的趨勢。近年來，尤其是黨的十七屆三中全會以來，安徽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)快速發(fā)展，流轉(zhuǎn)面積大幅提高。最新統(tǒng)計，到2009年年初，全省土地流轉(zhuǎn)面積589.4萬畝，占農(nóng)村土地承包面積的9.2％。全省各地因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同等因素，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積也不一致。調(diào)研的部分市縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積如下表：

從調(diào)研的情況看，目前我省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移狀況和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度相適應(yīng)的，總體上是平穩(wěn)健康的。并呈現(xiàn)出以下一些特點：

一是流轉(zhuǎn)形式多樣化。由原先的代耕代種、互換、轉(zhuǎn)讓等形式為主，發(fā)展為委托轉(zhuǎn)包、租賃和入股等多種形式。目前，合肥市已登記注冊的土地流轉(zhuǎn)合作社達(dá)52家。僅肥西縣就成立村級土地流轉(zhuǎn)合作社25個，其中三河鎮(zhèn)有18個村成立了土地流轉(zhuǎn)合作社。天長市天長街道同心社區(qū)的8個居民組245戶農(nóng)戶拿出2200畝農(nóng)田委托居委會進(jìn)行集中流轉(zhuǎn)，委托流轉(zhuǎn)期限為lO年。馬鞍山市當(dāng)涂縣丹陽鎮(zhèn)寶義村、八卦村480多戶農(nóng)民將4000多畝集中成片土地租賃給百靈農(nóng)業(yè)科技發(fā)展有限公司，租賃期限為5年。2008年11月，宿松縣洲頭村一、二、三組農(nóng)戶在村干部的帶領(lǐng)下，成立了銀菲棉花合作社。合作社理事會成員動員三個組134戶農(nóng)戶以土地人股的方式把560畝土地交由銀菲棉花合作社運作。

二是流轉(zhuǎn)面積規(guī)模化。肥西縣通過土地流轉(zhuǎn)，全縣農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、大戶已達(dá)560多戶，集中連片經(jīng)營面積已達(dá)8.8萬畝。全縣50畝以上承包大戶有500多戶，規(guī)模流轉(zhuǎn)面積達(dá)8.1萬畝，其中，100畝以上大戶240多戶，流轉(zhuǎn)面積達(dá)5萬多畝。舒城縣百畝以上的規(guī)模經(jīng)營主體315戶，經(jīng)營面積達(dá)8萬畝，其中300畝到1000畝的73戶，流轉(zhuǎn)面積近3萬畝，1000畝以上的5戶，流轉(zhuǎn)面積1萬多畝。太湖縣采取入股、租賃、技術(shù)服務(wù)等方式積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，“催生”了200多個種養(yǎng)大戶，其中種植水稻1000畝以上的就有4戶：

二三是流轉(zhuǎn)對象多元化。土地流轉(zhuǎn)從初始的本村農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，逐步流向工商企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織、種養(yǎng)業(yè)大戶和城鎮(zhèn)居民等。截至2009年上半年，合肥市全市通過委托代耕、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股等方式，共流轉(zhuǎn)土地71萬畝，涌現(xiàn)出一批龍頭企業(yè)帶動型、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動型、合作組織帶動型、集體經(jīng)濟(jì)帶動型、種養(yǎng)能手帶動型和社會資本帶動型等流轉(zhuǎn)典型。

四是有形流轉(zhuǎn)市場的功能和作用逐漸顯現(xiàn)。全省各地縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心已基本建立，建立了流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)和土地流轉(zhuǎn)交易大廳。肥西縣目前已經(jīng)初步建立起縣、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。標(biāo)志著我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐步向程序化、規(guī)范化邁進(jìn)。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化運行趨勢及其成效

從市場經(jīng)濟(jì)的角度來看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)之所以要流轉(zhuǎn)，實際上是農(nóng)戶作為“經(jīng)濟(jì)人”追求效益最大化的體現(xiàn)。所以，從上世紀(jì)80年代中期以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化程度，是一個從無到有、從低級到高級的發(fā)展過程。在此過程中，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)從一開始的無償流轉(zhuǎn)到有償流轉(zhuǎn)，以至于流轉(zhuǎn)的價格形成機制逐步建立并趨于合理；交易機制逐步健全并趨于公平，交易形式也趨于規(guī)范。現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)的競爭機制也開始逐步引入。早期的代耕、互換、無償轉(zhuǎn)包、倒貼轉(zhuǎn)包、倒貼轉(zhuǎn)讓等形式。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的目的不是從中獲取收益，而是騰出勞力從事其他行業(yè)，包括外出打工。這種流轉(zhuǎn)只是本村內(nèi)部農(nóng)戶之間的一種短期行為，無價格形成機制和交易競爭機制可言。但是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)本身卻是一種市場行為，這種市場行為對減少土地撂荒、擴大種田農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模有一定促進(jìn)作用。因而，我們說這是市場化程度較低的流轉(zhuǎn)形式。

有償轉(zhuǎn)包、有償轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)形式。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)的目的是既騰出勞力從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，又從土地承包經(jīng)營權(quán)的出讓獲取收益。這種流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶之間的較長期行為，體現(xiàn)了交易競爭機制。同時，盡管這兩種流轉(zhuǎn)形式原承包方和第三方承擔(dān)的義務(wù)以及承包經(jīng)營權(quán)的具體價格金額不同，但在價格形成機制上是相同的，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓價格就是土地經(jīng)營權(quán)的貨幣表現(xiàn)形式，正是這種土地承包經(jīng)營權(quán)的貨幣化才能交易。因而，我們說這是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的初級市場化形式，也可稱為準(zhǔn)市場化流轉(zhuǎn)形式。

自2006年國家取消農(nóng)業(yè)稅后，尤其是黨的十七屆三中全會提出要“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，除了仍然存在適應(yīng)我國農(nóng)村熟人社會特點，建立在農(nóng)戶相互信任基礎(chǔ)上的市場化程度較低的流轉(zhuǎn)形式外，符合市場化要求的流轉(zhuǎn)形式，像租賃、入股、委托轉(zhuǎn)包等越來越成為各地主要流轉(zhuǎn)形式。這種流轉(zhuǎn)形式，土地承包戶的目的完全是追求利益最大化，市場運行機制在土地流轉(zhuǎn)中的基礎(chǔ)作用得到較好發(fā)揮，農(nóng)戶既可得到土地的直接收益，而且可以得到土地作為資本的增值收入。

總體來看，各地土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心建立后，土地流轉(zhuǎn)形式逐步趨于規(guī)范，基本能夠體現(xiàn)市場的運行機制，使土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)從臨時性、個案性向經(jīng)常性、整體性轉(zhuǎn)變，從村內(nèi)農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)向村外有組織化、有序化轉(zhuǎn)變，經(jīng)營對象從以種糧大戶為主向工商企業(yè)等多元化主體轉(zhuǎn)變，顯現(xiàn)出豐富的市場化內(nèi)涵。

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)逐步趨于市場化過程中，帶來了土地流轉(zhuǎn)速度的加快，大大提高了農(nóng)村社會的資源配置效率，尤其是農(nóng)村的土地和勞動力兩大資源得到優(yōu)化配置。從我們的調(diào)研情況看，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1 增加了農(nóng)民收入。從實地調(diào)研和掌握的資料看，絕大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)費在300－500元／畝左右，國家有關(guān)惠農(nóng)補貼仍由農(nóng)民享有。農(nóng)民把土地流出后，不但在農(nóng)田方面收入有了一定的保障，而且可以安心地經(jīng)商或外、出務(wù)工。天長市益民新型農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社有700多戶農(nóng)民人社成為社員，將2468畝承包地流轉(zhuǎn)給合作社，每年可得到450斤稻谷／畝，而且還可以參加合作社的保底分紅，部分農(nóng)民平時也可以在合作社做工獲得一定報酬。該社社員王昌良，有家庭人口6人，4個勞動力，承包耕地9.7畝，土地流轉(zhuǎn)前(2007年)家庭純收入6000元；2008年5月參加合作社并將9.7畝承包地全部流轉(zhuǎn)到合作社，當(dāng)年家庭收入增加到65548元。霍邱縣馮井鎮(zhèn)農(nóng)民姚青山，他將家里的5畝地租賃給村里的種糧大戶后，夫妻二人到北京務(wù)工，一年務(wù)工收入超過2萬元。過年回家時，還能拿到土地租金近2000元。

2 推動了農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。在保證農(nóng)民對土地承包權(quán)不變的前提下，通過土地流轉(zhuǎn)，使原來過于分散的土地集中起來，開展適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)規(guī)模效益，從而提高市場競爭力。適度規(guī)模經(jīng)營有利于優(yōu)良品種、先進(jìn)栽培技術(shù)、科學(xué)植保技術(shù)的引進(jìn)和使用，有利于充分發(fā)揮高性能大型農(nóng)機具的作用，提高了生產(chǎn)質(zhì)量和效率，節(jié)約了勞動力和投入品，減少了農(nóng)產(chǎn)品收運損失，提高了土地產(chǎn)出效益。通過規(guī)模化充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)的作用，從而達(dá)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求的土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。全國糧食種植大戶——銅陵市獅子山區(qū)西湖鎮(zhèn)新圩村崔小包，他轉(zhuǎn)包了2500畝承包戶的耕地。于是他加大了農(nóng)業(yè)機械化投入力度，實現(xiàn)了糧食生產(chǎn)翻耕、播種、插秧、植保、排灌和收獲全程機械化操作。他還堅持良種良法，引進(jìn)糧食新品種、新技術(shù)，并把糧食標(biāo)準(zhǔn)化種植及產(chǎn)業(yè)化市場開拓引人糧食生產(chǎn)、儲藏、加工、物流和銷售全過程，建立“一條龍”的糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式。規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化，提高效益，他自己實現(xiàn)了增收，轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)民也得到了收益。

3 加快了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是解決我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，土地流轉(zhuǎn)能夠有效改善土地資源配置效率，進(jìn)一步激活農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。流出土地的農(nóng)民離開土地、走進(jìn)了城鎮(zhèn)，他們根據(jù)自身技術(shù)特長外出經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或就近就地從事二、三產(chǎn)業(yè)，有力推動了本地新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

三、健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場運行機制亟待解決的問題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)雖然已大量發(fā)生，但從總體上看，流轉(zhuǎn)的市場化程度較低，其主要障礙表現(xiàn)在以下幾方面：

1 土地流轉(zhuǎn)市場運行機制不健全。一是土地流轉(zhuǎn)的市場供給、需求機制尚未真正建立起來。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)戶，但不同地域和層次的農(nóng)戶受各種條件限制，土地轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入需求的信息不對稱。想轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶難以尋找流轉(zhuǎn)對象，而具有一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)企業(yè)、種植大戶卻苦于和一家一戶的談判費時費力而不能保證連片發(fā)展。雖然現(xiàn)在大多數(shù)縣、鄉(xiāng)甚至村建立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心(站)，但缺乏必要的設(shè)施和規(guī)范運轉(zhuǎn)的機制，缺乏聯(lián)系農(nóng)戶的基層中介組織，缺乏信息發(fā)布、傳播的通暢渠道。現(xiàn)在絕大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)主要依靠自發(fā)進(jìn)行和政府推動。二是缺乏土地流轉(zhuǎn)的市場準(zhǔn)入機制。對參與土地流轉(zhuǎn)的受讓主體——種植大戶和企業(yè)業(yè)主等，在土地流轉(zhuǎn)前，缺乏對他們農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的資格審查和評估，土地流轉(zhuǎn)存在較大風(fēng)險。在土地流轉(zhuǎn)后，又缺乏對農(nóng)民利益的保護(hù)機制。流轉(zhuǎn)業(yè)主一旦經(jīng)營上出現(xiàn)失誤，無法履約，一跑了之，常常給參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶造成很大的經(jīng)濟(jì)損失。三是缺乏合理的價格機制和收益增長機制。在流轉(zhuǎn)合同的約定上，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益一般是一成不變，流轉(zhuǎn)期間不再調(diào)整租金，流轉(zhuǎn)收益沒有隨經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展得到相應(yīng)增長。在我們調(diào)查的參與流轉(zhuǎn)企業(yè)合同中，很少有預(yù)期收益調(diào)整的約定。

2 農(nóng)村社會保障機制不到位。土地是財富之母，更是農(nóng)民生存之本。所以土地在農(nóng)民眼中具有舉足輕重的地位，土地收益是農(nóng)民的主要收入，土地保障是農(nóng)村數(shù)千年來形成的傳統(tǒng)保障模式。農(nóng)村社會保障體系的缺位，使農(nóng)民不得不把土地作為最后一道吃飯、就業(yè)、養(yǎng)老的心理防線和預(yù)期保險。這也正是當(dāng)前多數(shù)農(nóng)民在農(nóng)村社會保障不到位情況下，對待土地流轉(zhuǎn)存在“守著不甘心，流了不放心”兩難心理的原因，從而也限制了農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。只有逐步建立和完善農(nóng)村社會保障體系，為走出土地的農(nóng)民解除后顧之憂，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化才具備良好的市場基礎(chǔ)。

3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理不規(guī)范。一是二輪土地承包需要進(jìn)一步完善。目前，一些地方二輪承包合同不完善，承包糾紛時有發(fā)生；個別地方的土地承包經(jīng)營權(quán)證尚未發(fā)放到農(nóng)戶手中。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，淮南市田家庵區(qū)安城鎮(zhèn)黑泥村的2800多村民，至今還沒有拿到他們承包的2500多畝土地承包經(jīng)營權(quán)證；有的地方土地承包臺帳管理不健全，土地經(jīng)營權(quán)證、承包合同、承包檔案資料遺失毀壞嚴(yán)重，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村沒有建立土地承包檔案，一旦發(fā)生糾紛無據(jù)可查。二是土地流轉(zhuǎn)管理滯后。各地雖然制定出臺了完整的政策體系、規(guī)范的操作規(guī)程和工作制度以及土地流轉(zhuǎn)示范合同和委托書格式文本，但由于基層農(nóng)經(jīng)管理機構(gòu)相對薄弱，工作難以正常開展。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理職能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中統(tǒng)一劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，有的地方農(nóng)經(jīng)管理職能有名無實，影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。三是缺乏現(xiàn)代化的工作手段。有的地方雖然成立了土地承包和流轉(zhuǎn)管理中心(站)，但機構(gòu)規(guī)格、人員編制和工作經(jīng)費及承擔(dān)的工作職責(zé)不相適應(yīng)，工作難以深入全面推進(jìn)。一些地方土地流轉(zhuǎn)仍然處于自發(fā)、無序的狀態(tài)，許多流轉(zhuǎn)采取口頭協(xié)議，不通過簽訂書面合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，即使簽訂合同也存在手續(xù)不規(guī)范、條款不完備等問題，糾紛隱患較多。

四、進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

市場化運行的理論依據(jù)和政策建議

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化運行的理論依據(jù)

如何走出土地承包經(jīng)營權(quán)低水平市場化流轉(zhuǎn)困境，順利實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、土地的適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，還需要政府有關(guān)部門和理論界加強對土地產(chǎn)權(quán)等相關(guān)理論的深入研究，以便提出一套符合我國農(nóng)村實際的土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的理性設(shè)計。本文根據(jù)各地農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐，粗淺地勾勒出市場化流轉(zhuǎn)機制的制度框架和理論要點。

1 制度變遷理論是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)。所謂制度變遷，諾斯(1994)的解釋就是“制度創(chuàng)立、變更及隨時間變化而被打破的方式”。制度變遷也可以理解為一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程。這個過程，既可以理解為一種更有效益制度的生產(chǎn)，也可以理解為規(guī)則的改變或重新界定權(quán)利的初始界限。制度變遷，最初總是源于需求的發(fā)生，即按照現(xiàn)有的制度安排，無法獲得更多利益。而改變現(xiàn)有安排，就能獲得在原有制度下得不到的利益。從我國農(nóng)村改革的實踐看，無論是家庭承包責(zé)任制對人民公社體制的突破，還是20世紀(jì)80年代中期以來的土地經(jīng)營制度方面的創(chuàng)新，都集中體現(xiàn)了這一制度變遷過程。同時也印證了金德爾伯格所指出的“農(nóng)業(yè)國家中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展最有影響之一可能是伴隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度改變而帶來的土地使用權(quán)制度的變革”的論斷。

2 產(chǎn)權(quán)理論是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的理論支撐。土地產(chǎn)權(quán)是指以土地所有權(quán)為核心的一組權(quán)利，因而其總是表現(xiàn)為一種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，反映客觀存在的土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要特色的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，實質(zhì)是在堅持土地集體所有制的前提下，實現(xiàn)土地使用權(quán)與所有權(quán)的分離，即農(nóng)戶擁有土地經(jīng)營使用權(quán)，村集體代表國家行使土地所有權(quán)。從上世紀(jì)80年代中期開始，分散承包的土地開始在農(nóng)戶間小規(guī)模集中流轉(zhuǎn)，隨著土地流轉(zhuǎn)的不斷發(fā)展，使農(nóng)村土地所有權(quán)的占有、使用、收益、處分等內(nèi)在權(quán)能不斷分離派生并獨立化為各個特殊權(quán)益，原來的農(nóng)村土地所有權(quán)就只保留了最終處分權(quán)能，即農(nóng)村土地的最終所有權(quán)，它已經(jīng)不能包容各個獨立化的農(nóng)村土地權(quán)益了。于是，出現(xiàn)了作為我國農(nóng)村土地制度核心的土地“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分離。在土地分戶承包經(jīng)營情況下，如果土地沒有流轉(zhuǎn)，土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)融為一體。土地發(fā)生流轉(zhuǎn)后，承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)就分離開來，成為兩個相互聯(lián)系的獨立概念。土地承包權(quán)是土地承包戶憑借其村民資格依法獲得對村集體所有土地使用的權(quán)利，確切地講應(yīng)該是一種資格，具有排他性，只能放棄不能流轉(zhuǎn)。承包權(quán)是與農(nóng)村戶籍制度緊緊聯(lián)系在一起、依附于所有權(quán)的他物權(quán)，沒有獨立性。土地經(jīng)營權(quán)是集體土地所有權(quán)之下一個完整、獨立的土地產(chǎn)權(quán)形態(tài)，其下可設(shè)置耕作權(quán)、收益權(quán)等。它是土地承包戶實際使用土地并獲取部分收益的權(quán)利，不具有排他性，可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。因此。農(nóng)村土地可以由承包經(jīng)營權(quán)人自己使用，也可以讓渡給他人使用。而讓渡給他人使用的前提和目的就是促進(jìn)土地資源在市場經(jīng)濟(jì)條件下的優(yōu)化配置，力圖達(dá)到土地資源配置的帕累托最優(yōu)。

3 土地市場與土地市場制度建設(shè)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)。土地市場有狹義和廣義之分。狹義的土地市場指土地交換的場所和領(lǐng)域。由于土地具有不可移動性，因而土地自身不能像其它商品一樣將實物集中到土地交易中心(站)進(jìn)行交易，而只是土地產(chǎn)權(quán)的集中和流轉(zhuǎn)。廣義的土地市場還包括土地市場交換的各種關(guān)系總和及其運作機制，如土地交易行為及其規(guī)范、土地交易價格及其體系、土地的供給與需求、土地管理及中介服務(wù)等等。從我國的實際來看，在我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度框架下，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于村集體，除了國家征用，是不準(zhǔn)進(jìn)行市場交易的。因此，我國農(nóng)村土地市場實際上僅僅是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的交易市場，也就是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。

土地市場的發(fā)展離不開土地市場制度的建設(shè)。土地市場不同于一般商品市場，它是以土地產(chǎn)權(quán)的流動和轉(zhuǎn)移為特征的，從而使土地市場制度的構(gòu)建顯得極其重要。土地市場制度，是指一個國家或地方有關(guān)土地市場機構(gòu)體系、土地市場法令條例及土地市場流通辦法規(guī)定的總稱。

在對待土地流轉(zhuǎn)市場上我們必須克服一個認(rèn)識上的誤區(qū)，就是認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)必須建立有形的集中交易市場，否則就是不合法。如果不克服這個認(rèn)識上的誤區(qū)，我們就會把目前大量的農(nóng)戶之間就近自行達(dá)成的流轉(zhuǎn)看作是私下流轉(zhuǎn)(交易)，認(rèn)為是不合法。事實上，在沒有提出“土地流轉(zhuǎn)市場”這個概念之前，一個無形的流轉(zhuǎn)市場實際上早已形成。所以，對農(nóng)戶自行流轉(zhuǎn)，只要是依法自愿的，理應(yīng)得到法律和政策的保護(hù)，不能指責(zé)。下一步可以做的工作就是通過宣傳示范和提供服務(wù)，引導(dǎo)土地承包戶自覺運用合同規(guī)范流轉(zhuǎn)關(guān)系，盡可能地把土地流轉(zhuǎn)行為納入土地市場制度框架內(nèi)。

(二)推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化運行的政策建議

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是一個復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)問題，涉及面大，政策性強，黨和國家一直持慎重態(tài)度。建立市場化流轉(zhuǎn)機制，也需要一個復(fù)雜而緩慢的漸進(jìn)過程。

1 繼續(xù)做好農(nóng)村土地的確權(quán)、登記、頒證工作，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。明晰土地承包經(jīng)營權(quán)是進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的前提，是健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的基礎(chǔ)性工作。各地必須認(rèn)真落實二輪土地承包完善工作方案，對二輪承包的遺留問題，逐村調(diào)查、核實農(nóng)戶土地承包合同情況，重新登記《農(nóng)村土地承包臺帳》，做好土地承包經(jīng)營權(quán)證補發(fā)和土地承包合同簽訂工作。在此基礎(chǔ)上，按照《決定》提出的“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”的要求，進(jìn)一步做好穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的工作，真正把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)長久化的政策落到實處，把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)落實到具體地塊，使廣大農(nóng)民土地承包權(quán)益具體化、法制化，為土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)提供有力的支撐和保障。

2 建立健全規(guī)范有形的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場主要從以下幾方面著手：一是探求信息透明、運作通暢的供求對接機制。主要是搭建好信息服務(wù)平臺，逐步建立健全統(tǒng)分結(jié)合、三級聯(lián)動、信息共享、互聯(lián)互通的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系；二是探求公平合理、操作規(guī)范的價格形成機制。主要是建立健全符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的土地流轉(zhuǎn)價格評估辦法，并保證土地承包戶的土地出讓收益能隨著受讓方效益的增長而增長；三是探索建立有效的市場準(zhǔn)入機制。主要是對進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場的種植大戶、企業(yè)業(yè)主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力進(jìn)行嚴(yán)格的資質(zhì)審查，對其資信情況進(jìn)行客觀實際的評估對業(yè)主實行資質(zhì)認(rèn)證。同時要對經(jīng)營項目進(jìn)行審查，對大宗土地流轉(zhuǎn)要實行登記備案制度；四是建立完善流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機制。主要是建立健全民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處機制；五是構(gòu)建中介組織體系，搭建專業(yè)化、市場化服務(wù)平臺，完善市場功能、提高交易效率。

3，著力改善土地流轉(zhuǎn)市場化運行的外部環(huán)境。從各地的經(jīng)驗來看，一個良好的外部環(huán)境是實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)推進(jìn)的一個重要條件。當(dāng)前主要從以下方面著手：一是建立完善農(nóng)村社會保障體系。首先要盡快建立我國農(nóng)村社會保障法律制度。我國農(nóng)村社會保障法律制度應(yīng)是以全體農(nóng)村社會成員為被保障主體，以農(nóng)村低保、醫(yī)療、養(yǎng)老為核心內(nèi)容，以國家強制力予以保證的社會法律體系的重要組成部分。其基本內(nèi)容包括農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度等，這三項制度建立后基本覆蓋了農(nóng)村所需要的社會保障項目，成為我國農(nóng)村社會成員養(yǎng)老、醫(yī)療、喪失勞動能力或遭遇風(fēng)險時的保護(hù)傘，從而更好地代位土地保障功能。其次，建立完善農(nóng)村社會保障相關(guān)政策。在目前我國農(nóng)村社會保障法律制度尚未完全建立的情況下，國家相應(yīng)的農(nóng)村社會保障政策必將承擔(dān)更多的責(zé)任。所以，國家應(yīng)根據(jù)目前我國農(nóng)村的實際情況和促進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的要求，制定和出臺一些相應(yīng)的政策措施，更好地促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的建立和規(guī)范化運行。二是創(chuàng)造有利于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策環(huán)境。要求農(nóng)民到土地流轉(zhuǎn)市場中進(jìn)行有序規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)要有個過程，尤其是在流轉(zhuǎn)市場發(fā)育起步階段，需要有政府的扶持，需要有一些優(yōu)惠的政策措施。各地可以因地制宜地采取多種扶持措施，給進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民以實實在在的好處，把農(nóng)民吸引進(jìn)來，促進(jìn)土地規(guī)范流轉(zhuǎn)。同時，鼓勵發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)推廣、農(nóng)產(chǎn)品營銷、金融服務(wù)等方面的優(yōu)惠政策要向他們傾斜，促進(jìn)農(nóng)村土地集約化、規(guī)模化經(jīng)營。