城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下小學(xué)教育均衡發(fā)展的對策研究

[摘 要] 重慶市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展過程中，面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體落后、城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡問題。本文通過分析重慶城鄉(xiāng)小學(xué)教育發(fā)展失衡的現(xiàn)狀及其原因，提出了重慶市城鄉(xiāng)小學(xué)教育均衡發(fā)展的思路和對策。

[關(guān)鍵字] 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;小學(xué)教育;均衡發(fā)展

[中圖分類號] G527[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1672-1128(2010)04-0055-04

重慶市作為我國最年輕的直轄市，發(fā)揮著承東啟西的樞紐作用，肩負(fù)著帶動(dòng)長江上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的歷史使命。但重慶作為一個(gè)年輕的直轄市，“大城市帶大農(nóng)村”的城鄉(xiāng)二元格局的存在，將嚴(yán)重阻礙其樞紐作用的發(fā)揮。2007年6月7日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)重慶市設(shè)立為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。建設(shè)國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)，是國家賦予重慶教育的重大歷史使命，同時(shí)也是推進(jìn)重慶教育改革與發(fā)展的新機(jī)遇。小學(xué)教育作為基礎(chǔ)教育的重要部分，在現(xiàn)代化建設(shè)中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、全局性的地位和作用。因此，促進(jìn)城鄉(xiāng)小學(xué)教育統(tǒng)籌發(fā)展無疑是重慶市建設(shè)國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)的中心工作和重點(diǎn)任務(wù)之一，也是重慶市建設(shè)國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)面臨的一項(xiàng)重大課題。

一、重慶市城鄉(xiāng)小學(xué)教育發(fā)展失衡的現(xiàn)狀

重慶市城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在直接導(dǎo)致了重慶城鄉(xiāng)小學(xué)教育發(fā)展的不均衡，農(nóng)村小學(xué)教育與城市小學(xué)教育相比，在教育資源、教育經(jīng)費(fèi)、教育基礎(chǔ)設(shè)施、教師素質(zhì)等方面存在較大差異，從而使得個(gè)體在進(jìn)入學(xué)校后無法享有公平的教育服務(wù)。

由于歷史原因和地理限制，長期以來，重慶市經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不均衡，形成較多國家級連片貧困區(qū)縣，其都市發(fā)達(dá)圈、渝西經(jīng)濟(jì)走廊和三峽庫區(qū)經(jīng)濟(jì)生態(tài)圈三個(gè)經(jīng)濟(jì)地理圈差距不斷拉大。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)，教育資源的相對短缺，導(dǎo)致了重慶市義務(wù)教育呈城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，總體上呈現(xiàn)“西強(qiáng)東弱”的等級分布非均衡狀態(tài)。具體表現(xiàn)為發(fā)達(dá)片區(qū)與欠發(fā)達(dá)片區(qū)、城市與農(nóng)村、重點(diǎn)學(xué)校與一般學(xué)校之間，在小學(xué)教育資源配置上存在明顯失衡現(xiàn)象，優(yōu)質(zhì)教育資源過多地向部分學(xué)校傾斜，致使校際辦學(xué)條件、管理水平、師資力量、教育質(zhì)量等方面的差距較大，出現(xiàn)教育資源配置的不均衡和教育資源的結(jié)構(gòu)性短缺。

在教育經(jīng)費(fèi)上，小學(xué)教育階段城鄉(xiāng)預(yù)算內(nèi)生均經(jīng)費(fèi)、生均教育事業(yè)費(fèi)存在較大差距，尤其是預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年全國普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出為1633.51元，農(nóng)村普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出為1505.51元;全國普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出為270.94元，農(nóng)村普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)支出僅為248.53元。可見，教育經(jīng)費(fèi)的分配呈現(xiàn)城鎮(zhèn)學(xué)校明顯高于農(nóng)村學(xué)校的不均衡現(xiàn)象。重慶市“大城市帶大農(nóng)村”的二元格局中，城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的差距更為明顯。這種差距說明，城鄉(xiāng)受教育者享有著完全不同數(shù)額的教育經(jīng)費(fèi)支持。

從表1可見，2008年，重慶市農(nóng)村小學(xué)生均固定資產(chǎn)總值僅為0.32萬元，城鄉(xiāng)差值超過一半。城市小學(xué)在百名學(xué)生平均擁有計(jì)算機(jī)臺數(shù)、生均儀器設(shè)備值、實(shí)驗(yàn)儀器配備達(dá)標(biāo)校數(shù)比例等方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村小學(xué)。近幾年，重慶市小學(xué)危房改造雖已取得巨大成績，2007年，已剩余74 808平方米危房面積未得到改造，但2008年“五·一二”大地震后，我市部分小學(xué)校教學(xué)用房由于質(zhì)量較差，危房面積又大幅度上升，達(dá)到439 845平方米，其中農(nóng)村地區(qū)就有383 839平方米，占87.27%。

從師資來源看，城市優(yōu)越的生活條件和經(jīng)濟(jì)條件，吸引了大量的優(yōu)秀教育人才;從師資水平和質(zhì)量來看，從表2中可見，城市與農(nóng)村學(xué)校雖然在合格教師的比例上差異不大，但在學(xué)歷和職稱方面卻差距懸殊，表明城市學(xué)校師資隊(duì)伍整體素質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村學(xué)校。

二、重慶城鄉(xiāng)小學(xué)教育發(fā)展失衡的原因分析

1.城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平的不平衡是根本原因

教育的發(fā)展總是與一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的。重慶地區(qū)總體來說生產(chǎn)力水平還不高，對教育的投入也有限，對優(yōu)質(zhì)教育資源的供給還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)發(fā)展和廣大家長的需求，不可能為每個(gè)人提供自由選擇和接受同等水平教育的機(jī)會(huì)。其次，重慶地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展極不平衡，導(dǎo)致較大的城鄉(xiāng)差異和貧富分化，這種經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡體現(xiàn)在教育領(lǐng)域中，就是教育發(fā)展的不均衡。再次，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以及長期以來在資源配置中忽視城鄉(xiāng)差異的城市中心取向政策等也導(dǎo)致了城鄉(xiāng)教育間的種種不公平現(xiàn)象。

2.有差別的城鄉(xiāng)小學(xué)教育管理體制是直接原因

20世紀(jì)五六十年代，我國經(jīng)濟(jì)處于較落后狀態(tài)，為了培養(yǎng)國家建設(shè)急需的各類人才，我國教育不得不選擇了通過激烈競爭、篩選、淘汰來培養(yǎng)少數(shù)“尖子”為目標(biāo)的精英人才培養(yǎng)路線，層層設(shè)置重點(diǎn)學(xué)校。而這些重點(diǎn)學(xué)校大都集中于城市里，國家有限的優(yōu)質(zhì)教育資源就聚攏在這些極少數(shù)重點(diǎn)學(xué)校。重點(diǎn)學(xué)校建設(shè)制度在一定歷史階段為國家的建設(shè)和發(fā)展起到了相當(dāng)作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，重點(diǎn)學(xué)校建設(shè)制度已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和廣大家長對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求。近年來，盡管義務(wù)教育階段重點(diǎn)學(xué)校已被教育部明令廢止，可在現(xiàn)實(shí)中又被并無實(shí)質(zhì)區(qū)別的“示范性”學(xué)校取而代之，這些學(xué)校獨(dú)享優(yōu)質(zhì)教育資源。據(jù)調(diào)查顯示，從政府財(cái)政撥款獲得的生均教育經(jīng)費(fèi)看，重點(diǎn)學(xué)校要比普通學(xué)校高出30%~50%。重點(diǎn)學(xué)校由于獨(dú)享優(yōu)質(zhì)教育資源又被各種光環(huán)籠罩，令廣大家長和學(xué)生趨之若騖，這必然產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”，給重點(diǎn)學(xué)校帶來豐厚的回報(bào)，使之越來越聚攏優(yōu)質(zhì)教育資源。

除此以外，更為重要的是《義務(wù)教育實(shí)施細(xì)則》(1992)第五條明確:“實(shí)施義務(wù)教育，城市以市或者市轄區(qū)為單位組織進(jìn)行，農(nóng)村以縣為單位進(jìn)行，并落實(shí)到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。”不同的義務(wù)教育負(fù)責(zé)制使得城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)事實(shí)上的不平等。在不少農(nóng)村學(xué)校，校舍破舊幾成危房，教育教學(xué)設(shè)施十分落后和短缺，教師的再教育工作舉步維艱，辦公費(fèi)用嚴(yán)重不足。還有一些地方即使蓋了嶄新的校舍，也由于巨額的基建欠賬，學(xué)校的生存被逼進(jìn)了死胡同。

3.學(xué)校質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的缺乏是又一重要原因

質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)深層次教育均衡的重要依據(jù)，它既是評價(jià)學(xué)校教育質(zhì)量和水平的標(biāo)準(zhǔn)，也是社會(huì)監(jiān)督和評估政府辦學(xué)實(shí)績和辦學(xué)能力的依據(jù)。由于目前尚未建立起規(guī)范的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對于農(nóng)村小學(xué)的辦學(xué)條件、師資力量、管理水平等缺乏規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)限制，某些地方一間茅屋一個(gè)老師一塊黑板一支粉筆也在辦學(xué)的現(xiàn)象依然存在，這既體現(xiàn)了學(xué)校辦學(xué)條件的惡劣，同時(shí)也反映了政府在辦學(xué)上的不力，人為地加劇了教育發(fā)展的不均衡，影響了學(xué)生的發(fā)展。

三、促進(jìn)重慶城鄉(xiāng)小學(xué)教育均衡發(fā)展的策略

教育發(fā)展的不均衡，從根本上說，是一個(gè)社會(huì)問題，是由于社會(huì)的不平等所引起的。不管是在發(fā)達(dá)國家，還是在發(fā)展中國家，不平等現(xiàn)象都是客觀存在不可避免的，正是由于這些不平等的社會(huì)現(xiàn)象影響了社會(huì)的發(fā)展，并成為教育發(fā)展不均衡的主要原因。但是社會(huì)的不平等和教育發(fā)展的不均衡都是相對的，我們的政府要有所作為，通過一系列的措施來減小乃至消除這些不均衡現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育發(fā)展的一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)的共同繁榮和發(fā)展。

1.強(qiáng)化農(nóng)村小學(xué)教育重中之重的地位

要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌發(fā)展，就必須要解決好“三農(nóng)”問題，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。從根本上講，就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口整體科學(xué)文化素質(zhì)的提升，努力挖掘和開發(fā)農(nóng)村人力資源。農(nóng)村小學(xué)教育是農(nóng)村人力資源開發(fā)和科學(xué)技術(shù)發(fā)展的基礎(chǔ)，因此，要采取農(nóng)村小學(xué)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)化農(nóng)村小學(xué)教育重中之重的地位，在教育經(jīng)費(fèi)上要優(yōu)先給與撥付，鞏固農(nóng)村普九義務(wù)教育，全面落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策，改善農(nóng)村小學(xué)辦學(xué)條件，保障農(nóng)村孩子接受義務(wù)教育，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小學(xué)健康快速持續(xù)發(fā)展，為重慶城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)全面發(fā)展提供強(qiáng)有力的人力資源和智力支持。

2.進(jìn)一步明確政府是小學(xué)教育均衡發(fā)展的全部責(zé)任方

小學(xué)教育對于個(gè)人來說，既是個(gè)人發(fā)展必需的基礎(chǔ)，也是個(gè)人獲得發(fā)展應(yīng)得到保障的權(quán)利。對于國家來說，既是國家得到持續(xù)發(fā)展的條件，也是國家保障每位公民得到個(gè)人發(fā)展的一種責(zé)任。這種責(zé)任一方面表現(xiàn)為，為所有適齡兒童提供基礎(chǔ)教育的機(jī)會(huì)，另一方面且更重要的方面是，它有義務(wù)保證為所有適齡兒童提供機(jī)會(huì)均等的基礎(chǔ)教育。國家在基礎(chǔ)教育的教育機(jī)會(huì)均等中所承擔(dān)的責(zé)任不僅僅是為這種教育均衡與教育公平的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造必要的外部條件，而且必須采取切實(shí)措施保證它的實(shí)現(xiàn)。換句話說，政府不僅要通過法律的力量對這種均等和基本權(quán)利進(jìn)行分配，而且，還必須通過教育行政管理機(jī)構(gòu)直接干預(yù)這些基本權(quán)利的分配，并通過直接干預(yù)學(xué)校、教師、教學(xué)內(nèi)容、招生等具體教育環(huán)節(jié)和過程來保證教育均衡公平的落實(shí)。

重慶市教委明確將城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展細(xì)化為四個(gè)“基本均衡”，即辦學(xué)條件基本均衡、師資配置基本均衡、管理水平基本均衡、教育質(zhì)量基本均衡。這些均衡的實(shí)現(xiàn)都必須依靠政府履行其統(tǒng)籌和均衡發(fā)展本市小學(xué)教育的職責(zé)，進(jìn)一步樹立小學(xué)教育均衡發(fā)展的理念和信心，增強(qiáng)小學(xué)教育的政策進(jìn)取性，構(gòu)建完善配套的小學(xué)均衡發(fā)展規(guī)劃，著力解決小學(xué)教育均衡發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)、疑難問題，保證工作推進(jìn)，將城鄉(xiāng)小學(xué)教育均衡與公平發(fā)展的目標(biāo)落到實(shí)處。

3.建立以“有質(zhì)量的公平增長”為導(dǎo)向的小學(xué)教育資源配置機(jī)制

重慶作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革試驗(yàn)區(qū)，責(zé)任重大，任務(wù)艱巨，因此必須找準(zhǔn)突破口，爭取在局部區(qū)域率先突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的瓶頸，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展。從當(dāng)前我國國情和重慶市情分析，應(yīng)以政府的教育投入和教育資源合理配置為突破口，為保證小學(xué)教育均衡發(fā)展、實(shí)現(xiàn)教育公平創(chuàng)造必要的條件。一方面政府要加大教育投入，改善學(xué)校的辦學(xué)條件;另一方面要在小學(xué)教育資源配置上力求縮小已有差距。政府、教育主管部門規(guī)劃本地教育資源配置時(shí)，要向農(nóng)村地區(qū)小學(xué)、薄弱學(xué)校予以傾斜，堅(jiān)決杜絕資源配置時(shí)對“重點(diǎn)校”偏重的傾向。應(yīng)普遍推廣小學(xué)基礎(chǔ)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化，限期消除薄弱學(xué)校，把每一所學(xué)校建成合格學(xué)校。同時(shí)實(shí)施區(qū)域內(nèi)教師輪換或優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師到薄弱學(xué)校支教政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)師資配置差距。此外，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)，小學(xué)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展決不是平均發(fā)展，它強(qiáng)調(diào)和追求的是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)的是有質(zhì)量的均衡發(fā)展。

4.改革現(xiàn)有教育管理體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)師資共享

“以縣為主”的教育管理模式不利于優(yōu)質(zhì)師資力量在區(qū)縣之間流動(dòng)。只有將人事管理權(quán)限收歸市級行政部門，才能加大城鄉(xiāng)教育發(fā)展的師資統(tǒng)籌能力。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資力量，應(yīng)做好以下幾點(diǎn):第一，統(tǒng)籌全市教師待遇。不管是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，教師待遇應(yīng)在全市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，對于農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的教師提供一定的補(bǔ)貼、津貼。第二，建立有利于城鄉(xiāng)教師定期交流的考評機(jī)制。打破教師的區(qū)縣歸屬、單位歸屬制度，采取日本模式，實(shí)行教師定期流動(dòng)制度。市級教育行政部門的統(tǒng)一管理，必將有力推動(dòng)重慶農(nóng)村小學(xué)與城區(qū)小學(xué)結(jié)成互助對子。第三，統(tǒng)籌人事管理。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育人事資源的配置結(jié)構(gòu)與布局，建立一個(gè)使城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間師資人員充分流動(dòng)的、城市有效支援農(nóng)村的教師管理體制。

推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡、公平發(fā)展，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、摸索的過程，也是一項(xiàng)長期的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府通過制度創(chuàng)新，引導(dǎo)基礎(chǔ)教育均衡、教育公平發(fā)展。重慶市政府要根據(jù)本市市情，充分利用建設(shè)國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)這一大好機(jī)會(huì)，創(chuàng)教育政策、制度、機(jī)制之新，創(chuàng)教育模式、教育活力之新，率先走出城鄉(xiāng)小學(xué)教育發(fā)展不均衡的困境。

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作者單位 重慶文理學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院

(責(zé)任編輯 甘 璐)