詳解社保轉接

社保新政策將對社會經濟產生更加深遠的影響，其中勞動者跨區養老就是一個核心問題

新年伊始，由國務院第93次常務會議通過的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，已于2010年1月1日起實施。

《暫行辦法》的出臺并實施，立刻引起社會各方面的廣泛關注和熱烈討論。普遍認為，這是兌現中共十七大報告中“制定全國統一的社會保險關系轉續辦法”的莊嚴承諾，是落實黨中央、國務院惠民政策的重要體現，是一件利民生的好事，順民意的實事。

對這部涉及到億萬民生、尤其是事關跨省流動的養老保險參保人切身利益的重要法規，人們不能不對它抱有熱切期待。那么，《暫行辦法》實施之后，會對中國社會保障制度乃至經濟社會的未來運行，產生什么樣的影響呢?

歷史羈絆

毋庸諱言，可轉移接續(即可攜帶性)是人力資源跨地區頻繁流動的市場經濟條件下社會保障制度必須具備的基本屬性之～。在一般發達國家，由于實現了國家層次的社會保障統籌和發達的信息網絡，參保人只需要攜帶一張“社會保障卡”，在跨區域流動時可以快捷順利地完成養老保險關系的轉移接續，甚至在許多制度統一、社會保障信息全國網絡化的國家里，不需要辦理轉移接續手續，完全可以在任一居留地領取養老金，其資格和待遇不會收到任何影響。

中國人民大學唐俊博士在接受本刊專訪時指出：在中國，養老保險不可轉移接續，至今還是養老保險的“阿喀琉斯之踵”，成為人們詬病的一大問題。

究其原因，一是長期存在的經濟二元制結構制約下的社會保障制度的城鄉分割，廣大農村基本上還沒有建立養老保險制度，在城鎮務工參保的農民工返鄉時只能退保而無法轉移接續。

二是中央與地方財政的分灶吃飯，地方之間的經濟“割據”，中央政府負責制定社會保障制度，地方政府又有權力根據各自的財政能力實施具體的操作細則。在基本上還不能實現省級統籌的情況下，地方政府抓住到手的社會保障費緊緊不放，當參保人跨區流動時，只能是“人走社保留”，從而形成了大量的“深圳繳費，四川養老”現象。

三是，目前社會保障信息化和網絡化建設還跟不上，許多地方的繳費記錄仍然是手工記賬，況且各地方的具體制度還存在一定差異，跨區的轉移接續也存在客觀上的技術困難。

唐俊強調，不能實現“社保繳費隨人走”的可轉移接續，成為中國養老保險制度發展的重大阻礙。

第一，養老關系不能轉移接續，就無法體現養老保險繳費與受益掛鉤，權利與義務對等的基本原則：降低廣大勞動者尤其是農民工參保繳費的積極性，“激勵”農民工返鄉時選擇“退保”。

第二，養老關系不能轉移接續，形成勞動力流入地區盡享養老保險繳費之利，而勞動力凈流出地區(如四川等)承擔養老成本，傷害社會保障制度的公平和效率以及政府的公信力。

第三，養老關系不能轉移接續，造成人力資源流動不暢，勞動力市場長期分割，阻礙市場經濟的有效運行，既不利于社會保障制度的建設和發展，更不利于國家的經濟發展和長治久安。

直面難題

唐俊認為，《暫行辦法》總體上試圖解決四個方面的問題：

第一是跨省轉移接續的問題。《暫行辦法》通過明確規定全國統一的轉移資金量、各地區責任范圍、轉移接續程序甚至辦理時間，實現勞動者在跨省流動就業中基本養老保險關系的順暢轉移接續。

第二是異地權益認同問題。《暫行辦法》通過規定全國統一的政策，解決了勞動者跨地區流動就業參保繳費年限在各地互認和積累的問題。

第三是農民工養老保險問題。《暫行辦法》明確規定“不得退保”，農民工的養老保險與城鎮職工一視同仁，可以轉移和積累，可以選擇最終養老的居留地，此舉既給了農民工一個長期穩定的預期和自由選擇的余地，也為將來城鄉養老保險制度的銜接做了一定的鋪墊。

第四，社保經辦機構的服務責任問題。《暫行辦法》明確規定了社保經辦機構必須為跨區流動的勞動者提供轉移接續的服務，并對辦理程序、服務質量提出了比較嚴格的要求，體現了以人為本，方便群眾的原則，并且提出了加快全國統一的基本養老保險參保繳費信息查詢服務系統和全國通用的社會保障卡的戰略部署，以期從技術上能夠保證轉移接續的順利進行。

政策影響

唐俊表示，《暫行辦法》的出臺，是有關部委經過大量的調查研究，深思熟慮，反復權衡之后推出的，意義非常重大。

首先，《暫行辦法》的出臺有望在養老保險轉移接續這個制約當前社會保障制度發展的關鍵點上取得重大的突破，將當前尚各自孤立的城鎮養老保險和新型農村養老保險連接起來，將各自分割的養老保險屬地管理統一成全國流動管理，并且有望形成養老保險全國統籌。

其次，《暫行辦法》的出臺，有利于切實保障參加城鎮企業職工基本養老保險人員的合法權益，無論是城鎮居民還是農民工，在養老保險關系可轉移接續的制度承諾下，參保和繳費的積極性會大大提高，對制度的信心也會大幅度地提升。再次，《暫行辦法》促進人力資源合理配置和有序流動。最后，《暫行辦法》兼顧了勞動力流動地區之間的利益，保護了地方政府的積極性，也對社保經辦機構的服務質量的提升提出了更高的要求。

“如果我們結合發達國家社會保障制度的經驗把眼光放長遠一點，就會發現，養老保險的可轉移接續的現實意義，從長遠來看，不會只局限在養老保險制度或者社會保障制度本身，而且還會對社會經濟產生更加深遠的影響。一個核心問題就是勞動者跨區養老問題。”唐俊如是說。

1956年，美國經濟學家蒂布特在其論文《一個關于地方之處的純理論》中就指出，如果具有消費者和投票者雙重身份的居民能夠對收入／支出模式掌握完全信息并對其作出反應，在能夠充分流動并且可以有多個社區選擇的條件下，他們會選擇接受適當的、有著固定收入／支出模式的地方政府(社區)，而還沒達到最優規模的社區(地方政府)會試圖來吸引新的居民，從而達到公共資源的最優配置。這一假說被稱為“蒂布特選擇”。

唐俊認為，“蒂布特選擇”的關鍵在于雙重身份者能夠自由流動，這點恰好與《暫行辦法》對可轉移接續的規定不謀而合，也就是說，《暫行辦法》正在為勞動者滿足養老保險的“蒂布特選擇”積極創造著前提條件：

“跨區流動的勞動者具有消費者和投票者的雙重身份，東南部發達地區和中西部欠發達地區的養老金待遇以及養老設施的配置等資源的差異比較大，這些信息能夠為在各地區輾轉流動工作期間所了解，在戶籍制度放開和養老保險關系可以自由轉移接續的條件下，勞動者就有可能作出最優的‘蒂布特選擇’，即會在經濟條件允許的情況下選擇養老待遇比較好的地區居留并度過晚年。”

機遇挑戰

唐俊最后指出，由養老保險關系可轉移接續而可能產生的勞動者的跨區養老選擇對地方政府和政策來說都是意義深遠，既是機遇，又蘊含著挑戰。

從機遇上來看，那些養老保險制度發達的地區可以吸引到優秀的人才，并可以因此而獲得長期穩定的養老金繳費積累，而那些養老保險制度有待發展的地區可以紓緩養老支出壓力，集中資源發展養老保險制度。地方政府之間的競爭有利于養老保險資源全國性的優化配置和全體國民的福利改進。

從挑戰上來看，首先，“蒂布特選擇”對勞動力自由流動的本質需求，對于日漸推進戶籍制度改革提出了更強烈的要求。《暫行辦法》已經為未來的戶籍制度改革拉開了序幕，廣東等地率先推出以居住證為核心的戶籍制度改革正在試圖搶占先機。其次，居民的自由流動如果超出了地區的最優規模，勢必會導致“擁擠”和公共支出的配置失效，這就要求地方政府在競爭中要加強調控和決策能力。最后，居民的自由流動和養老選擇必然對地方政府提供的養老公共服務提出新的更高的要求。