四川省大氣污染防治公眾參與法律機制構建研究

摘要:目前，大氣污染環境保護立法，對公眾參與雖有一些規定，但與實現大氣污染防治目的所要求的公眾參與相差甚遠，公眾參與法律機制并未真正建立。應從以下幾方面著手構建和完善我國公眾參與機制: 1. 提高全民族的環境保護法律意識; 2. 通過立法確認環境權為公民的基本權利，并將環境權內容具體化; 3. 在執法中建立、完善環境信息公開制度，鼓勵和支持環境保護團體開展環境保護活動; 4. 在司法中完善環境陪審員和環境案例聽證會制度等。

關鍵詞:公眾參與;大氣污染;法律機制

中圖分類號:G633.26 文獻標識碼:ADOI:10.3969/j.issn.1672-0407.2010.05.023

文章編號:1672-0407(2010)05-050-03收稿日期:2010—03—16

一、大氣環境保護中公眾參與的概述

我國是大氣污染嚴重的國家之一。世界上20個大氣污染最嚴重的城市有16個在中國，酸雨影響面積占國土面積的1/3。被監測的343個城市的四分之三居民呼吸著不合格的空氣。據聯合國開發署2002年報告，中國每年因空氣污染導致1500萬人患支氣管病，2.3萬人患呼吸道疾病，1.3萬人死于心臟病。而大氣污染以城市為甚，治理和改善大中城市的空氣質量尤為重要。原國家環保總局曾確定改善113個環保重點城市的大氣質量。

政府和公眾是大氣環境保護的主體力量。一方面，大氣環境保護主要由政府主導和推動的。20世紀70年代初，周恩來總理就注意到日本環境公害的慘痛教訓，要求我們重視環境問題。20世紀90年代，黨中央、國務院批轉的《我國環境與發展十大對策》中提出，發達國家“經濟靠市場，環保靠政府”的有益經驗值得借鑒。改革開放以來，從環境保護列為基本國策、確立可持續發展戰略到樹立落實科學發展觀、建設和諧社會，都顯示歷代領導人對中華民族高度的歷史使命感和歷史責任感。另一方面，環境保護與公眾利益密切相關。只有人民群眾共同參與生態環境保護，對政府和企業的環境行為進行監督，大氣環保事業才有堅實的基礎和生機。

公眾參與原則是環境法的一條基本原則，是明確廣大公眾參與環境保護管理的權利并保障公眾行使這種權利的基本原則。它主要包括:公眾有權參與環境保護活動，也有義務保護環境;公眾有權依法參與環境決策、管理和監督活動;國家依法保障公眾參與環境決策、管理和監督。為了貫徹公眾參與原則，要加強環境保護宣傳教育，提高全民環境意識和法制觀念，定期發布環境狀況公報，保障公眾知情權和發揮公眾的監督作用，建立公眾參與環境保護的制度，使公眾和社會團體通過規范化的程序表達意見，對環境重大決策施加影響。

二、大氣污染防治公眾參與的立法軌跡

公眾參與原則在我國立法實踐中經歷了一個逐步發展的過程。

《憲法》規定:“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”從根本上明確了公民在大氣環境污染保護方面的基本民主權利。

《環境保護法》規定:“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。同時，還規定:“對保護和改善環境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵”。 1996年《國務院關于環境保護若干問題的決定》規定:“建立公眾參與機制，發揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環境保護工作，檢舉和揭發各種違反環境保護法律法規的行為。”這些法律規定為公眾參與大氣環保提供了原則性的法律依據。

2000年修訂的《大氣污染防治法》在大氣污染環境防治方面有了進步，規定大、中城市人民政府的環保行政主管部門，應當定期發布大氣環境質量狀況公報，并逐步開展大氣環境質量預報工作。

2003年實施的《環境影響評價法》首次將中國公民的“環境權益”寫進國家法律。明確了對公眾和專家參與規劃和建設項目環境影響評價的范圍、程序、方式和公眾意見的法律地位，使公眾的意見成為環境影響報告書不可缺少的組成部分。2006年2月，原國家環保總局發布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》不僅明確了公眾參與環評的權利，而且規定了公眾參與環評的具體范圍、程序、方式和期限。如明確公眾參與的具體形式有調查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會和聽證會。

知情權是公眾參與的前提和重要基礎。公眾只有獲得準確的環境信息，才能有效地行使參與和監督等其他權利。2008年5月1日，《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法(試行)》同日施行。《政府信息公開條例》對我國各級政府信息公開的管理體制和機構、信息公開的范圍、公開的方式和程序、監督和保障措施等做了全面的規定。而《環境信息公開辦法(試行)》，則對環境信息公開的范圍和主體、方式和程序、監督和責任等做出了明確的規定。

此外，《環境信訪辦法》、《建設項目環境保護管理條例》以及《環境行政復議辦法》等法規、規章以及不少政策性文件也對公眾參與環境管理做出了具體規定。

總之，在我國的大氣污染環境保護法律法規中是非常重視公眾參與的。但現行立法中公眾參與大氣環保還依然存在:(1)公民的環境意識不強;(2)公眾參與大氣環境保護事業的法律機制不健全;(3)公眾參與的組織力量薄弱、形式單一等不足。

三、大氣污染防治公眾參與法律機制探索

以人為本，全面、協調、可持續的發展觀為公眾參與提供了政治、法律保障。因此，大氣污染環境保護中公眾參與法律機制的建立和實施，是必須在理念上提高全民環保意識，在環境立法中制定、修改、完善公眾參與法律制定，在環境實施中完善公眾參與執法、司法監督制度。

(一)提高全民族的大氣環境保護法律意識，鼓勵和支持公眾參與大氣環境保護管理活動。

公眾參與環境保護的廣度和深度依賴于公眾環境意識的提高，而公眾環境意識受整個社會環境的制約。據聯合國統計署提供的調查資料，84%的荷蘭人、89%的美國人、90%的德國人，在生活中會考慮消費品的環保標準。因此，通過大眾傳媒進行大氣環境文化宣傳，逐步提高公眾的文化科學水平和公眾的環境倫理道德水平。同時，應積極推進環境教育走出學校，把真實的自然環境和社會環境作為環境教育的場所和教材，利用每年的“地球日”(4月22日)、“世界環境日”(6月5日)等，向廣大公眾普及和宣傳環保知識，進行“保護環境以保護人類自身”、“愛護地球以保留給子孫較干凈的地球”的教育。如果每一個人在決策中充分考慮環境保護的需求，在行動中切實貫徹國家環境保護政策與法律，那么全社會就會逐步形成自覺的環境保護道德規范，這對解決環境問題和保護環境具有重要作用。 鼓勵公眾參與各項環境管理活動，對環境可能產生重大影響的建設項目，召開聽證會，廣泛接受公眾的質詢，以達到經濟效益、社會效益和環境效益的統一。

(二)完善立法，通過立法將公民在大氣環境保護方面的各項基本權利和義務法律化、制度化。

首先，應把大氣污染防治中最重要、最基本的道德導向融于有關法律法規之中，使道德規范法制化，用法律鑄造良好的道德風尚。借鑒新加坡以法律和道德規范保護環境，其現行400多種法律法規幾乎覆蓋了社會生活的方方面面，隨地吐痰罰款200新元，隨地扔一個煙頭罰款1000新元。通過這些措施將良好的文明行為變為全社會大多數人的生活習慣。良好的生活習慣又轉化為全社會的道德共識，成為一系列法律規則的社會基礎。同時，在中央和地方不同層級法律體系中繼續保證公眾的知情權，包括國家、公眾所在地區、區域環境狀況的資料，公眾所關心的每一項開發建設活動、生產經營活動可能造成的環境影響及其防治對策的資料，以及國家和地方環境保護的法律法規資料;要保證公眾對有關環境活動的決策參與權，能夠使公眾有機會和途徑向有關決策機關充分遞達其所關環境問題的意見，并確保其合理的意見能夠為決策機關所采納;保證當環境或公眾的環境權益受到侵害時，人人都可以通過有效的行政或司法程序使環境得到保護，使受侵害的環境權益得到賠償或補償，并排除侵害等。

(三)在大氣環境執法中建立、完善環境信息公開制度，鼓勵和支持環境保護團體開展環境保護活動。

有效的公眾參與是建立在充分知情的基礎上的。因此，在大氣環境保護中建立對公眾透明和公開機制，使公眾有機會知情和參與監督一切破壞環境行為，反映意見和建議。建立定期新聞通報制度，實行環境質量、環境管理程序和企業環境行為等信息公開化，使公眾及時了解本地區環境保護的重點和存在的突出問題，充分發揮公眾監督的作用。對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的建設項目或專項規劃，應當舉行論證會、聽證會，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書的意見。

公民獲取環境信息只是一個前奏，其最終目的是在充分知情的基礎上，參與環境決策和管理。因而，保障公眾參與環境保護還應發揮民間環保團體的作用。民間環保團體是由許多熱心環保事業的人自愿自發組成的，它的存在一方面是公眾維護自己合法環境權利的需要，另一方面也可以幫助和配合政府開展環境保護工作，是溝通政府決策和民意的橋梁。但是與發達國家環保團體相比，我國民間環保團體尚處于起步階段，沒有發揮其應有的作用。一些西方國家公眾參與的良好運行是與民間環保組織的發展分不開的。而從我國目前的狀況來看，絕大多數的環保組織是官方或半官方的社會團體和各種學會，且規模小，力量不足。所以，當務之急是要從法律、制度、輿論宣傳等各個方面積極培植、扶持和引導民間環保組織和群眾運動的發展，加強公眾參與的組織保障。

(四)在大氣環境保護司法中擴大訴訟的原告范圍和受案范圍，完善訴訟制度。

一般來說，原告資格與司法審查范圍越大，則表示公民的法律權利得到了越完備的保護。我國法院實行不告不理原則，當公民的環境權益受到侵害時，如果公民沒有主動提起訴訟，法院很難介入。民事訴訟法中的原告“適格”使得在西方國家施行的“集團訴訟”和“團體訴訟”在我國目前法律制度中找不到法律依據。一些環保組織在發生的環境破壞事件中僅為應急隊伍，無法作為原告代表公眾主張權利。因此，建議我國借鑒國外將《民事訴訟法》上的原告資格放寬，即只要與案件有利害關系的公民、法人和其他組織都可以提起環境訴訟。同時，進行集體訴訟，以節約訴訟成本，提高法院審案效率。此外、建立環境陪審員和環境案例聽證會制度，吸收公眾代表作為人民法院的環境陪審員依法參加對環境案件的審理，環境糾紛的處理意見和結果要以聽證會的方式與群眾見面，聽取公眾的意見。

總之，公眾參與大氣環境污染防治是一項系統工程，必須綜合、協調運用民主、法律、社會等各方面的途徑來推進公眾參與，不斷完善公眾參與法律機制。

參考文獻:

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(責任編輯:馬超)