房價高漲中的地方政府角色分析:成因與機制

摘要：近年來在我國房地產業飛速發展的同時，房地產價格也在飛速上漲。但是，住房價格上漲過快，不僅造成大量普通群眾買不起房，而且直接影響城鎮居民家庭住房條件的改善。

在我國目前的特殊轉軌時期，由于地方政府作為中央政府或上級政府的代理機構，同時分稅制以后地方事權的比重普遍高于財權使地方政府對房地產價格飛速上漲，產生了不可忽視的影響。本文通過地方政府在房價上漲過程中所扮演的角色，分析了地方政府推動房價上漲的原因、機制，并提出了相關對策。

關鍵詞：地方政府；房價；分稅制；尋租

1998年我國頒布了住房制度改革的綱領性文件《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》，決定自當年起停止住房實物分配，建立住房分配貨幣化、住房供給商品化和社會化的住房新體制。這個綱領性的文件頒布10年以來，我國房地產業飛速發展，舊的體制已經打破，新的機制逐步建立，市場體系趨于完善，住房消費形成新的消費熱點，房地產業成為國民經濟的支柱產業。房地產業的發展不僅僅提高了居民的居住水平，更成為拉動國民經濟增長最重要的引擎之一。從1998年實行房改政策以來，我國的房地產開發投資始終保持了20％左右的增長，房地產業保持了購銷兩旺的局面。

但是，近年來在我國房地產業飛速發展的同時，房地產價格也在飛速上漲。從2003年開始全國房地產價格一路飄升，居高不下的房價已經演變為萬眾矚目的經濟問題和社會問題，也引發了人們對我國房地產業是否存在泡沫的置疑和爭論。而住房價格上漲過快，不僅造成大量普通群眾買不起房，而且直接影響城鎮居民家庭住房條件的改善，同時，也會導致銀行信貸結構的不合理，加劇銀行信貸風險，進而影響金融安全和社會穩定。

作為房地產經濟運行中的重要變量，房地產價格是引導房地產消費和投資的風向標。房地產不同于一般的消費品，它不僅提供居住的功能，帶來出租收益，發生價值增值，而且對人的行為有重要的影響。古語云，人無恒產便無恒心，有恒產，進而有恒心，行為穩定，社會也因此而安定，而這里的恒產主要是指以房產為核心的家庭財富，可見住房對于促進社會的和諧與進步具有十分重要的意義，確保大多數人買得起合適的住房是一個文明社會的責任。如何做到既使人們買得起房，又能促進房地產業的健康發展似乎是一個兩難的命題，應該看到，適當的制度安排既能夠增加社會福利，同時又不危害經濟增長。但由于房地產具有消費和投資的雙重功能，購買住房不僅是一種消費行為，也是一種投資行為，房地產價格具有不同于一般商品價格的顯著特征，其變動規律和一般商品便有很大的不同。

中國城市房地產價格的“非正常上升”是多種因素共同作用的結果，不同的因素對房價的影響程度和作用機理有很大的不同，各種效應交織在一起導致了房價的波動起伏。但是在一些體制性或制度性的因素上，尤其是在我國目前的特殊轉軌時期地方政府這個特殊因素的影響是不能忽視的。緣于一種雙重壓力：地方政府作為中央政府或上級政府的代理機構的壓力、分稅制以后地方事權的比重普遍高于財權帶來的壓力，地方政府介入城市房地產市場，而這種介入則客觀上推動了城市房地產價格的非正常上升。地方政府在“雙重壓力”之下通過“有形的手”，對土地市場的壟斷性控制、對于城市房地產開發的大力推動，以達到財政增收、GDP高增長等社會經濟目標，甚至開發城市房地產業成為地方政府官員“尋租”的手段，這些都已經成為影響房地產市場各方參與者行為、推動房地產價格的非正常上升的一個系統性因素，而這個因素在房價高長得今天無法忽略。

一、地方政府面臨的制度壓力

1.地方政府面臨政績評價標準的壓力

根據我國的政治制度：作為隸屬于中央人民政府的地方國家行政機關，地方政府必須服從國務院的統一指揮和領導，必須嚴格執行國務院制定的行政法規、命令與決定，向國務院負責并報告工作。那么在中央政府和地方政府之間，地方政府必須全力協調配合中央或者上級政府的宏觀社會、經濟、政治目標，比如經濟增長、社會穩定，而這種配合是通過政績考核等機制得以貫徹執行的。對于房地產價格，中央政府肯定是不希望房價再這么瘋漲下去。無論是從防范金融危機考慮，還是從讓大多數人都能買得起房考慮，這都是中央政府應該持有的立場。而地方政府領導人要向中央政府負責，最好的方式是保持與中央政府一致的立場，采取有力措施，控制房價過度上漲。如果是這樣的話，房地產的價格應該是正常的。不過。雖然地方政府也按照中央精神出臺了很多措施，但實際房價卻一直上漲。

中央政府調控房價是代表了大多數人的利益。地方政府既然要對中央政府負責，當然也應該是按照中央政府的要求，代表大多數人民的利益，把房價壓下來。但事實是房價不降反升，大多數人買不起房，實際上是違背了大多數人的利益。原因在于評價地方官員政績的主體和標準。首先，中央政府是評價地方政府官員政績的主體，同時，評價地方政府官員的一項重要標準是政績，房價下跌不是政績，房價下跌會導致地方經濟發展指標的下滑，這不僅不是政績，也正好說明了地方政府官員的能力不足。所以，地方官員是決不會愿意讓房價下跌的。這樣，一些地方政府就會千方百計在房價上做出“微調”，弱化中央政府的調控，違背中央政府的努力，違背大多數人民的利益。

2.地方政府面臨分稅制的壓力

在1994年我國實行分稅制以后，中央和地方在經濟上的關系就類似于“維護市場的經濟聯邦制”，但地方事權的比重普遍高于財權，因此地方政府便極力擴張GDP、盡力擴大收費。據有關研究顯示，與世界的大多數國家相比，中國把更多的支出責任下放給了省以下的地方政府，中國財政總支出的大約65％集中在省以上的地方政府(上世紀90年代甚至高達80％)，然而在收入方面，地方政府卻沒有取得相應的權利，地方收入與支出嚴重不成比例。因此無論是迫于發展經濟、地方就業，地方財政壓力，還是由于地方間競爭，地方政府都不能不將發展經濟進而解決地方就業，地方財政問題放到至高無上的地步。

地方政府可以借以推動經濟發展的因素，包括資源和資本、人力和制度三個方面。在這三個因素中，制度的改善、人力資源的培養都是長期的，尤其是制度變革涉及各方利益的調整，難度大、收益期遠，因而，在現有的政治體制或者行政管理體制還能容納生產力發展的情況下，地方政府會盡力用直接掌控的資源去推動經濟增長，實現現有制度框架可容納的經濟增長。隨著改革的深入，各種資金的逐步市場化，地方政府能直接掌控的便會資源越來越少。改革開放的過程中，土地資源作為地方政府能直接掌控或部分掌控的資源便會對地方政府推動本地經濟發展起著重要的作用。

因而，政府會在自身效用函數的作用下，利用一定的機制深度介入城市房地產市場，使其價格持續穩定上升，從而動員社會各種資源的投入，充分利用房地產的高產業關聯度推動地方經濟增長，緩解地方就業壓力，形成“第二財政”收益緩解財政壓力，經營城市”，提供城市公共物品得到資金來源等便不足為奇了。

二、地方政府推動房價上漲的原因

1.房地產市場的發展推動地方經濟發展

在目前的行政體制下，下級政府實際上面對的是一個多任務委托合同，例如經濟增長、環境保護、社會穩定、就業增長和農民增收等等。從純技術性角度看，作為委托人的上級政府對統計數字和總量指標進行評價要比實地調研成本小得多，對現時轄區經濟總量的統計也要比考察其潛在的發展能力容易得多。因此，作為理性的“經濟人”，上級政府經常會把GDP總量、稅收增長率、就業率等作為評價和獎懲地方官員的主要依據。在這種政績考核的壓力下，地方政府有足夠的動力利用各種方法推動本地區的經濟發展。

據測算，國際上通用的住宅業的帶動系數為1.34，對區域經濟的帶動作用顯然不容忽視。也有統計資料表明，2001年中國房地產開發投資對GDP增長的直接貢獻率為1.3個百分點，加上間接貢獻率可達到1.9-2.5個百分點，相當于占到GDP增長率的26％-34％。在2003年中國GDP增長的9.3個百分點中，有1.8個百分點是房地產業直接貢獻的。中國房地產業還直接帶動了57個相關產業的產出增加。房地產業在國民經濟發展中，扮演著越來越重要的角色，也越來越受到人們的關注。因而，地方政府在資源約束的條件下，選擇房地產這種操作性、掌控性很強的要素，直接、間接參與房地產市場，動員銀行、社會、國外資源的大量投入，推動本地區GDP的增長，對于地方政府來說是一個理性選擇。

2.房地產市場的發展是地方政府的增收來源

一些地方政府對房價高漲視而不見的態度是和目前的稅收政策直接相關的。1994年分稅制改革之后，地方政府的財權與事權不對等，地方政府面臨的責任和義務越來越多，而對財政的支配權卻不斷弱化。使得各級財政越往上級資金越充裕，越往下級財政越艱難。于是，地方政府將出賣土地作為彌補財政缺口的最好途徑。統計資料顯示，2001年到2003年問，地方政府的土地出讓收入為9100億元。這些收入成為地方政府預算外收入的主要來源。由此可見，地方政府對房地產行業高度依賴是事出有因的。

房價拉高看起來能達到多方共贏。開發商自不必說，銀行也有利可圖，而地方政府更能獲得高額的土地出讓金，同時增加稅收收入。但是相比稅收收入，土地出讓金才是地方政府的聚寶盆。高額的土地出讓金成為很多地方政府的“第二財政”，并且是不受約束的預算外資金。在地方政府仍不允許發債的情況下，賣地的收入為很多僅有吃飯財政的地方政府提供了基礎設施建設資金。賣地越多，價格越高，收益越多。在財政壓力下、在“第二財政”在利益機制誘導下，一些地方政府會利用“有形之手”推市、托市，造成房價上漲，進而地價上漲。通過房價、地價的螺旋式相互推動地方政府獲得更多的地價收益。

3.房地產市場發展使地方政府可以利用土地尋租

“土地尋租”是指在不完善的土地市場機制中，少數擁有土地特權的人憑借其權利進行不平等競爭從而獲取超額收入的行為。我國目前正處于轉軌時期，當前的土地管理體制的不健全正是土地尋租的根源。在市場經濟條件下，政府通過行政措施對市場進行宏觀調控，通常是基于公共利益目標。地方政府是國家政策的執行者，又往往是土地市場競爭的參與者。因此在土地資源配置和土地利益的分配問題上，有追求地方經濟利益最大化的傾向。當國家的利益與地方利益有所沖突時，地方政府必然會制定地方保護政策，從而導致地方政府的尋租活動的出現。在地方利益的驅使下，地方政府把土地生視作生財的主要途徑。一方面.地方政府為增加財政收入在土地轉讓時漫天要價，或將過多的公共設施、服務設施攤入地價；另一方面，為了照顧當地企業不惜廉價賣地。在對外批租土地時為了吸引外資，甚至大搞優惠，競相壓價，致使國家財富大量流失。這樣做的結果，一是使土地價格居高不下，房地產開發商在銷售房產時為了彌補成本當然會把低價攤在房價上，使房價居高不下，二是國有資產流失，使土地供給減少。當需求大于供給時，地價當然也會隨之高漲，高漲的地價同樣會被房地產開發商加在房價當中，使房價高漲。

4.房地產市場發展幫助地方政府“經營城市”

我國的以形象工程為代表的庸俗政績觀使一些地方政府熱衷于“經營城市”。作為政府領導人，希望在任期內有突出的表現，希望為城市形象的改善做幾個大工程，城市基礎設施建設，城市地面硬化工程，城市街道亮化工程，推倒破舊危樓代之以氣勢恢弘的現代化建筑，建設現代化的開發區與科技園區，招商引資，筑巢引鳳，包括下崗職工再就業工程，教育的投資，幸福工程，凡此種種，都需要有大量的資金。房地產項目則可以帶來以土地出讓金與相關稅費為主體的滾滾財源，所以多數基層政府如果不靠房地產，在較長時期就找不到一個豐厚的替代財源。

因此，地方政府大規模低價征地出讓，歪用“招拍掛”，讓地價飛漲，天價土地頻出，大興土地財政，盲目擴大拆遷規模，人為增加住房剛性需求，千方百計抬升房價，甚至將高房價作為經濟繁榮的標志。同時對于建廉租房、經濟適用房態度極為冷漠，而對建豪宅津津樂道，每遇宏觀調控則絞盡腦汁盡力托市，生怕房價下跌，延緩泡沫破滅。這些都進一步導致了房地產市場供求結構失衡和房價高漲。

因此，由于地方政府的行為偏差，推動了城市房價一路飆升，導致不少普通居民面臨買不起房的尷尬，高房價還產生了“擠出效應”，使居民的其他消費萎縮。同時，還使不少城市商務成本，投資成本上升，大大削弱了區域經濟競爭力。所以，地方政府在房價平穩房價過快上漲的問題上有不可推卸的責任。

三、穩定房地產價格的對策

1.努力推進地方政府自身改革，樹立正確的政績觀

地方政府首先要樹立起實現公共利益最大化的理念，認清自身的責任，站準自身的社會位置，為本地區的老百姓謀福利。其次要搞好地方政府自身的改革，圍繞轉變政府職能等重要環節，由主導建設型政府向公共服務型政府轉變，建設人民滿意的政府。同時還要樹立正確的政績觀并建立相應制度，杜絕不切實際的形象工程和政績工程。

2.加強和改善宏觀調控，做好供給和需求雙向調節工作

在市場經濟條件下，商品價格是供給和需求相互作用決定的，價格水平高低、漲落是供求兩種力量相互對比的結果。當前，中央從供給和需求兩方面提出了綜合治理的具體措施。一方面，要加大土地供應調控力度，強化規劃調控導向，改善住房供給結構，著重增加中低價位、中小戶型普通商品房和經濟適用住房的供給；另一方面，采取有效的財政、金融和稅收政策，整頓和規范市場秩序，加強輿論導向，穩定市場價格預期，全面遏制投機性需求，合理引導投資性需求，形成合理的住房消費和投資需求。通過供求雙向調控，努力實現商品住房供求基本平衡，遏止住房價格上漲過快的勢頭，促進住房價格理性回歸和房地產市場健康發展。

地方政府在執行中央政策時應認真貫徹中央精神，實現全民利益，而把地方政府局部利益放在其次。