大部制改革下的我國(guó)政府公共服務(wù)職能重塑

摘要大部制改革并不僅僅是政府機(jī)構(gòu)的加減，其關(guān)鍵在于明確政府職能，提高行政效率，降低行政成本。本文旨在學(xué)習(xí)西方政府公共職能的經(jīng)驗(yàn)與模式，進(jìn)而探索我國(guó)大部制改革中具有可行性的公共職能部門重塑的實(shí)踐形式。

關(guān)鍵詞大部制 公共服務(wù)職能 重塑

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

所謂“大部制”即為“大部門體制”，即為推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào)，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級(jí)大部的政府組織體制。特點(diǎn)是擴(kuò)大一個(gè)部所管理的業(yè)務(wù)范圍，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個(gè)部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。①

政府職能與政府機(jī)構(gòu)規(guī)模息息相關(guān)。政府職能決定政府機(jī)構(gòu)規(guī)模，而政府機(jī)構(gòu)規(guī)模又反映政府職能。因此政規(guī)模的大小是大部制機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵點(diǎn)，而政府規(guī)模的大小，又決定于政府職能。在大部制改革的具體方向上，有專家表示，大部門體制是一種“大職能、寬領(lǐng)域”的政府事務(wù)綜合管理體制，它將整合職能和管轄范圍相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的政府部門，消除機(jī)構(gòu)重疊、政出多門的弊端。大部制則是側(cè)重改變政府職能機(jī)構(gòu)繁多、職能交叉的現(xiàn)象， 通過減少機(jī)構(gòu)數(shù)量， 降低各部門協(xié)調(diào)困難，使政府運(yùn)作更有效率， 更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理角色定位， 徹底塑造公共服務(wù)型政府。因此， 實(shí)行大部制改革， 要緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能這個(gè)核心， 通過合理整合職能和部門， 糾正政府作為中的“越位”與“缺位”，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用， 更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的民主化和社會(huì)化，實(shí)現(xiàn)管理功能上的“小政府、大社會(huì)”。

從十二屆三中全會(huì)到十七大，政府無一例外地都堅(jiān)持和強(qiáng)調(diào)了服務(wù)理念，構(gòu)建“服務(wù)型的有限責(zé)任政府”。強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，建設(shè)服務(wù)型政府是政府轉(zhuǎn)型最基本的價(jià)值取向。在政府多個(gè)職能轉(zhuǎn)變中，本文重點(diǎn)對(duì)公共服務(wù)職能的重塑進(jìn)行框架式的描述。政府的公共服務(wù)職能可以概括為:(1)為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供法律、政策與信息服務(wù)。(2)為市場(chǎng)發(fā)育和發(fā)展提供制度與環(huán)境服務(wù)。(3)為公民生活提供安全與保障服務(wù)。(4)服務(wù)于科教文衛(wèi)等社會(huì)公益事業(yè)。(5)服務(wù)于扶貧濟(jì)困、救災(zāi)搶險(xiǎn)、防治疫情等社會(huì)危急管理。公共服務(wù)職能的重塑不可能一蹴而就，為此，政府需要采取一些綜合配套措施來推進(jìn)行政理念和政府職能的轉(zhuǎn)變。首先，建立從 管理主體的“一元”向“多元”轉(zhuǎn)變的公共管理方式。公共管理與服務(wù)要求社會(huì)公共事務(wù)的多元共治，提倡公共管理與公共服務(wù)的社會(huì)化和市場(chǎng)化。其次，創(chuàng)造各類市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)參與解決公共問題的積極性。最后，確立第三部門作為管理主體的合法地位。

在我國(guó)政府公共服務(wù)職能重塑過程中，可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與模式。英國(guó)、法國(guó)等國(guó)的大部委一般專司決策權(quán)，只負(fù)責(zé)制定宏觀政策，而執(zhí)行通常由派出機(jī)構(gòu)、專業(yè)化的執(zhí)行局或由中介組織來運(yùn)作。英法兩國(guó)發(fā)育成熟的社會(huì)自治使得公民可以根據(jù)自愿原則組織起來， 提供公共服務(wù)和處理公共事務(wù)， 自發(fā)形成一些社團(tuán)或協(xié)會(huì)滿足特殊公共需求。如法國(guó)通常是政府決策，而由派出機(jī)構(gòu)執(zhí)行決策;英國(guó)則成立了專業(yè)化的執(zhí)行局來執(zhí)行政府決策，同時(shí)還依靠第三部門參與政策執(zhí)行。例如，英國(guó)的大文化部體制就是將一些具體職能交由給非政府的公共文化機(jī)構(gòu)即各類藝術(shù)委員會(huì)來執(zhí)行。按照與政府保持“一臂之距”的原則，這些中介組織獨(dú)立運(yùn)行，與政府文化行政主管部門不存在行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這種管理體制不僅保證了政府工作的高效運(yùn)作有時(shí)甚至能夠事半功倍。②

德國(guó)采用新掌舵模型——被視為政治代議機(jī)構(gòu)議會(huì)加強(qiáng)對(duì)行政的影響和控制的方式和途徑， 與傳統(tǒng)的投入導(dǎo)向的預(yù)算不一樣， 產(chǎn)出導(dǎo)向預(yù)算有利于議會(huì)提高檢查行政機(jī)構(gòu)的能力。重塑組織間關(guān)系和政府與外部環(huán)境的關(guān)系， 通過市場(chǎng)化和外包的方式提供公共服務(wù)和建設(shè)公用設(shè)施。③

日本創(chuàng)立獨(dú)立行政法人組織。由于公共事務(wù)的龐大與復(fù)雜性，原本由政府組織負(fù)責(zé)的公共事務(wù)，經(jīng)執(zhí)行后，被普遍認(rèn)為不適合再以政府組織繼續(xù)運(yùn)作，而牽涉的公共層面，又不適合以財(cái)團(tuán)的形式運(yùn)行，故有“行政法人”的設(shè)置。與財(cái)團(tuán)法人最大的不同是，行政法人的資金來源是國(guó)家的預(yù)算，并且不再以國(guó)家考試的方式進(jìn)用人員，杜絕公務(wù)人員缺乏創(chuàng)新、只求無過的心態(tài)，組織采合議制，設(shè)有董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)，定期召開會(huì)議，讓領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)行專業(yè)化，也保障專業(yè)人員的權(quán)益，提高行政政策的實(shí)施效率。目前已行政法人化的組織，日本有宇宙航空研究開發(fā)機(jī)構(gòu)等組織。④

在學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家大部制改革下政府職能整合的經(jīng)驗(yàn)與模式中，可以摸索出強(qiáng)化我國(guó)政府的公共服務(wù)職能，具有實(shí)際可操作性的服務(wù)機(jī)制。一是要建立以公眾為導(dǎo)向的服務(wù)機(jī)制，使服務(wù)者按照被服務(wù)者的意愿提供服務(wù)。二要營(yíng)造政府與市場(chǎng)與社會(huì)互動(dòng)的協(xié)作提供機(jī)制，逐步擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)，不斷提高公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化程度。三是要發(fā)展中央政府與地方政府、地方各級(jí)政府以及政府各部門之間的公共服務(wù)分工協(xié)作提供機(jī)制，提高服務(wù)的效率。四要建立健全以政務(wù)公開制度為基礎(chǔ)的“陽(yáng)光服務(wù)”機(jī)制，防治服務(wù)不公、服務(wù)錯(cuò)位以及損害公眾利益的行為發(fā)生。

具體而言，公共服務(wù)社會(huì)化在實(shí)踐中主要采取以下形式:(1)政府業(yè)務(wù)合同出租。合同出租即把政府的(下轉(zhuǎn)第96頁(yè))(上接第92頁(yè))一些工作任務(wù)推向市場(chǎng)。私營(yíng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)獲勝者與政府主管部門簽訂合同，前者完成任務(wù)并達(dá)到合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，后者支付合同約定的報(bào)酬。(2)以私補(bǔ)公，打破政府壟斷。即用說服、宣傳表彰、政策優(yōu)惠等手段鼓勵(lì)和吸引私人資本投入到原來由政府包攬的事業(yè)中，如中小學(xué)教育、社會(huì)保險(xiǎn)、退休保障、廉價(jià)住宅建設(shè)、醫(yī)療服務(wù)等領(lǐng)域，彌補(bǔ)政府財(cái)力和服務(wù)能力的不足。(3)建立政府部門與私營(yíng)企業(yè)的伙伴關(guān)系。非固定的伙伴關(guān)系與合作則采取核發(fā)許可證時(shí)提出一些附加條件等形式，要求私營(yíng)公司提供特定的社會(huì)服務(wù)。在公共服務(wù)機(jī)構(gòu)之間引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，期望“顧客主權(quán)”能形成對(duì)公共機(jī)構(gòu)的壓力。推行公民參與管理，并借用“市場(chǎng)檢驗(yàn)”方法，定期廣泛征求公民對(duì)公共服務(wù)的滿意程度。(4)公共服務(wù)社區(qū)化。具體措施如鼓勵(lì)各社區(qū)建立公益事業(yè)如養(yǎng)老院、殘疾人福利中心等;政府機(jī)構(gòu)如社會(huì)工作部門出面組織鄰里互助、街道聯(lián)防等進(jìn)行社會(huì)服務(wù)或控制犯罪活動(dòng)。公共服務(wù)社會(huì)化無疑提出了一個(gè)在維持一定職能和服務(wù)水平的前提下實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)和人員削減的有效途徑。(5)大部制改革后，我國(guó)政府主要職責(zé)也應(yīng)當(dāng)是對(duì)各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行宏觀管理與決策，將一些具體執(zhí)行權(quán)轉(zhuǎn)給第三部門。第三部門可以承擔(dān)起政府與社會(huì)聯(lián)結(jié)橋梁的職能，使政府、社會(huì)與市場(chǎng)緊密相連，共同完成各項(xiàng)公共服務(wù)職能。

注釋

①什么是大部制.人民網(wǎng)，2008-02-29.

②倪星.英法大部門政府體制的實(shí)踐與啟示[J].中國(guó)行政管理，2008(2).

③王勇兵.德國(guó)地方政府治理及其改革與創(chuàng)新[J].中國(guó)行政管理，2006(10).

④行政法人.http://baike.baidu.com/view/1997681.htm

參考文獻(xiàn)

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