協同視角下的公共危機治理主體職能研究

摘要動員多元社會力量治理公共危機已經成為公共危機研究的主要內容，但各方力量如何參與公共危機治理成為核心的問題。為此，本文將基于協同理論，嘗試性提出政府、企業、第三部門以及公眾等各社會組織和個體在公共危機治理中的角色和職能，以便有效地配置各種資源，為公共危機協同治理做出理論性探索。

關鍵詞公共危機 協同治理 主體職能

中圖分類號:C913文獻標識碼:A

1 問題的提出

伴隨人類社會快速發展進步的同時，頻頻爆發的各類公共危機事件不僅涉及社會生產生活的各個方面，更重要的是時刻危及著人類的生命和財產。1994年美國科學家在實驗除地球外的第二個生物圈失敗后，各種為人類生存發展不斷開掘地球的活動仍在繼續。海嘯、地震等自然災害;非典、禽流感和H1N1等公共衛生事件;以及恐怖組織、群體性事件等公共危機的頻發，警示人類既然目前不能創造第二個生物圈，就應該保護好這唯一的生存空間，配置好現有限的資源。慶幸的是，危機問題已經得到各領域學者的重視，如在心理學上，學者們開始注重災后心理危機的研究;在管理學上，企業等組織已經把危機管理納入企業管理中的一項重要內容;在行政學上，有學者研究如何提高政府危機管理能力等。基于西方各國的危機研究文獻整理，大部分研究都是基于危機發展的整個階段或針對某一階段做出的討論。而我國公共危機研究中，都集中在以下幾個方面內容:一是對西方各國實踐經驗及研究成果的借鑒和學習，并從中尋求我國公共危機管理的出路;二是基于制度論、周期論、經驗論等對公共危機管理體系做出的討論;三是針對特定領域或特定危害對象等公共危機做出解析;四是強調公共危機相關的法制建設的討論等。值得注意的是，我國的公共危機研究中，注重的是公共危機的管理，而不是一個治理的過程(管理與治理的異同見下文討論)。現今的大多數文獻研究都是強調政府作為公共危機的管理主體如何發揮其作用，且強調政府是唯一的公共管理主體。此方面眾多研究著重一個政府宏觀上的由上至下的公共危機管理體系，從而忽略了由下至上以及橫向主體間的公共危機共同協作的思考。由此，本文將基于協同理論，對社會多元主體協調合作的公共危機治理機制作出可行性的探索。

2 公共危機治理概述

2.1 危機、公共危機的內涵

最早的危機研究出現在第一次世界大戰后，西方各國出現嚴重的經濟危機，導致眾多企業破產，危機問題被引入到企業管理中來。而最早的公共危機研究可以追溯到第二次世界大戰后，西方各國開始重視國家安全和各類自然災害等的研究。英語中“Crisis”(危機)一詞來源于希臘語Krinein(醫學術語)，原義指游離于生死之間的狀態。《辭海》對中文的“危機”一詞有三層解釋，一是“潛伏的禍機”;二是“生死成敗的緊要關頭”;三是“經濟危機”。而針對特定的研究，有的學者認為:“危機是對一個社會系統的基本價值和行為準則構架產生威脅，并在時間壓力和補確定性極高的情況下，必須對其做出關鍵決策的事件”;①也有的學者認為:“危機是一個引起潛在負面影響的具有不確定性的大事件，這種事件及其后果可能對組織及其人員、產品、服務、資產和聲譽造成的巨大的損害”。②本文認為可以把“危機”定義為，既帶有高度不確定性無法預測的危險和威脅，又帶有處理這些危險和威脅的機遇。

從上述概念的辨析中，我們可以歸納出，危機的幾點核心的特征:一是高度不確定性，即危機的產生就是由于高度不可預知的，所以無法在其爆發或發生前通過一定的措施來避免;二是緊急突發性，據此危機事件常常被稱為“緊急事件”或“突發事件”，常常表現在需要在有限的時間和資源的狀態下對危機事件做出反應;三是社會影響性，即危機事件常常不僅僅會危害到本領域，且會波及到社會其他領域，給其造成一定的影響甚至導致其它危機產生等。從一般危機的特征中，我們可以總結出公共危機概念和特征，“公共”是相對于代表個人的或某一利益的領域，公共危機即社會公眾的公共利益受到威脅和危險的狀態。相對比一般的危機，公共危機帶有社會影響更為甚大，涉及的范圍更為廣，且各種危機都可能交叉成為公共危機的根源等特征。公共危機研究的目的是為保障各社會公眾的公共利益不受各種危機事件的侵害，根據其特性，各社會力量共同關注公共危機是毋庸質疑的。正如羅伯特認為:“危機研究和管理的目的是要最大限度地降低人類社會悲劇的發生”;③而菲克認為，危機是一種對組織形象乃至生命的嚴峻挑戰，任何一個組織命運轉機與惡化的分水嶺。④簡言之，危機研究既是關注可能存在的危險分析，又是尋找各種解決危險的機會;對公共危機研究不僅僅是對政府形象和能力的挑戰，更是對整個社會組織和成員的考驗。

2.2 公共危機管理與公共危機治理

需要先明確幾個與“公共危機”相關的概念 “危機管理”、“公共危機管理”與“公共危機治理”等。有學者認為，危機管理是一種有組織、有計劃、持續動態的管理過程，政府針對潛在的或者當前的危機，在危機發展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預防、處理和消弭危機。⑤而有的學者基于公共危機管理主體的角度，認為“公共危機管理”是指對公共危機的管理，其管理主體既包括政府部門、非政府公共部門(NGO)，還包括企業等私人部門，甚至也可以將公民個人涵蓋在內。⑥從概念中，可以看出危機管理是一種政府為唯一核心主體的集權式的危機重視;雖然公共危機管理已從單一主體的研究走向多元主體，但它強調的還是一種由上之下各主體分離的管理方式。從字面上，三個概念辨別的核心是公共危機“管理”與“治理”的差別。英文“Management”(管理)來源于“manus”意為“親自控制”，它是相對于“行政”(Administration)一詞提出的，不同點是管理包含了行政的內涵，更強調多主體對行為結果的責任意識。而“治理”是相對于“統治”一詞提出的，1995年聯合國全球治理委員會認為，“治理是個人和公共或私人機構管理其公共事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程，它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括人民和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排。”⑦與統治權力集中以及要求接受和服從等特點不同的是，治理更注重多主體間的溝通和協調。基于對公共危機的探索，本文認為公共危機管理與公共危機治理的相同點在于，注重各主體的力量，并要求各社會力量直接或間接地對各自產生的危機結果負責。其差異在于公共危機治理注重的是一個交叉網絡的溝通合作，這包括主體由上至下、由下至上，以及橫向相互之間的交流協調。而公共危機治理的核心問題在于如何實現治理主體間的這種交叉互動的協調合作，以下本文將試圖通過物理學中的協同和混沌理論來討論社會各主體在公共危機治理中如何協作的。

3 協同理論與公共危機治理的契合-公共危機協同治理

3.1 協同理論概述

于1971年德國物理學家赫爾曼·哈肯在其《協同學—大自然構成的奧秘》中，最早提出“協同”的概念。開篇他從不同學者對“序”的理解開始，認為形成從無序到有序的“序”過程，是在一定客觀條件下由多種不同質量的因素共同作用的結果，且這個“自組織”的過程被哈肯教授成為“Synergeties”(協同)，這個詞來源于古希臘語，意指合作。而協同學研究的內容正如哈肯教授描述的一樣，即“研究由完全不同性質的大量子系統(諸如電子、原子、分子、細胞、神經元、力學元、光子、器官、動物乃至人類)所構成的各種系統。研究這些子系統是通過怎樣的合作才在宏觀尺度上產生空間、時間或功能結構的。尤其要集中研究以自組織形式出現的那類結構，從而尋找與子系統性質無關的支配著自組織過程的一般原理”。⑧在物理學的角度，哈肯教授意圖為我們展現大自然中某一個宏觀系統如何通過各個微觀子系統的自組織活動而變得有序。在公共危機研究中，有序代表的是治理的有效，即通過各社會主體自組織活動使治理公共危機變得有效。

當協同理論被應用于人類的社會活動時，可以被理解為一種從無序發展到有序狀態的進化過程。無序狀態表示了宏觀復雜多樣的社會環境，甚至是各種導致公共危機的復雜誘因;而發展到有序的過程，即各微觀的主體通過自身的能動作用(合作和協調)使整個系統達到一種宏觀上的平衡。無論“序”的過程在物理學或公共領域中有何異同，協同理論主要討論的是三方面的核心內容，一是重視微觀子系統(微觀治理主體)的能動性對整個宏觀系統的有序性有決定性作用。值得注意的是，這些子系統都是性質不一的，換作是對人類活動的討論即可能代表不同性質的組織或個體。二是子系統間的能動是一個“自組織”過程，即由子系統自身發起組織的活動，而非通過強制性手段得到的結果。三是通過交流、溝通、協調以及合作等手段達成最終系統的有序性。

從協同理論的內涵理解中，可以說，協同理論與公共危機治理是相互契合的，首先，宏觀上協同理論與公共危機治理都側重一種從無序到有序的進化過程，即治理的目標是使各種高度不確定的、突發的公共危機事件得到控制。實質上，公共危機治理體現的就是無序公共危機事件與有序治理機制的不斷轉化。其次，都重視微觀主體的能動性;不管是協同理論中的持續能動過程，還是公共危機治理交叉互動的特點，也不管是公共危機事件本身，還是公共危機治理體系，它們都是多種因素共同作用的結果。最后，協同理論和公共危機治理也共同注重各微觀主體的“自組織”過程，在危機情景中，當微觀組織或個體在面對無法預知的困境或沒有可選擇的應當方案來處理問題時，他們就會演化成一個“自組織”的過程。但值得注意的是，把協同理論應用于公共危機治理中并非是冗余的，相反卻是相互互補的，協同使公共危機治理更加體現治理主體之間的交流、溝通、協調以及合作。

3.2 公共危機協同治理內涵

事實上，公共危機協同治理的思想其實早已出現在有的學者研究當中，有的學者認為“危機管理能力的大小取決于各種各樣的因素及其相互的作用，因此建立一個全面整合的危機管理體系是十分重要的”;“全面整合政府危機管理體系是在各種資源支持系統的支持下，通過整合的組織和社會協作，通過全程的危機管理，提升政府危機管理的能力，以有效的預防、回應、化解和消弭各種危機”;“有效的危機管理需要政府、公民社會、企業、國際社會和國際組織之間的協作”。⑨基于協同理論的基礎上，公共危機協同治理是對公共危機的一種新的理論探索。有的學者認為，“公共危機協同治理是各公共危機管理主體(包括政府部門、非政府公共部門、企業部門以及公民個人)，通過自覺的組織活動，利用網絡、信息技術等現代科技手段，把公共危機管理系統中各種相互之間無規則、無秩序的要素在一個行為目標和規范相對統一的網絡結構中有機地組合起來，使系統中的各種要素由無序狀態轉變為具有一定規則和秩序的、相互協同的自組織狀態，針對潛在的或者顯現的危機，協同實施系列性的控制活動，以期有效地預防、處理和消弭危機。” ⑩基于以上概念綜述，筆者認為公共危機協同治理的核心是注重了從本質上對微觀公共危機治理主體的考慮，從而強調一種網絡式的交互協作，打破了傳統強調政府為單一中心的公共危機管理。在弄清楚各主體如何協作的同時，協同治理必將導致權力分散、治理成本增加、以及機構設置冗余等問題。事實上，各主體的角色和職能的劃分成為了公共危機協同治理的首要問題。

4 公共危機協同治理主體角色和職能

基于上述對公共危機協同治理的內涵討論以及公共危機的特性等，不難歸納出公共危機治理主體主要包括了以下四類不同性質的社會子系統，即政府、營利組織(企業)、第三部門組織以及公眾。

4.1 政府角色及職能

從危機管理到公共危機管理再到公共危機治理的研究路徑，眾學者都在重視核心決策者政府的研究。這是因為政府作為公共權力的行使者、公共產品和服務的提供者、以及公共政策的制定者等，決定了它在公共危機治理中的主導角色。基于公共危機協同治理的視角下，政府的主導角色決定了其職能，即通過公共政策和公共權力等在宏觀上整合各種可用的治理資源，以及領導和維護整個公共危機治理過程的有序性等。在公共危機治理的實踐中它表現在，危機爆發前，政府加強各級部門對公共危機預警機制的部署， 并通過政策、法律法規等動員各社會力量參與公共危機的治理，如公共危機防范教育宣傳等。在危機爆發時，政府各級部門對危機的反應;這包括了對受災群眾的救助、及時的信息發布、獲取國際社會支持等。我國屬于單一制國家，中央政府比地方政府擁有更多的公共權力，而公共危機事件都是與社會公眾直接相關的，地方比中央政府更接近于其本身。這就要求中央政府的適度放權，以使下屬各部門有一定的權限承擔公共危機治理的責任。以及在災后，政府組織各社會力量對災后生產生活的重建工作等。可以說，沒有哪一社會主體可以替代政府在公共危機治理中貫穿全程的主導角色。

4.2 營利組織(企業)角色及職能

以企業為大多數的營利組織是社會經濟發展中不可或缺的一部分，是承擔社會責任和義務的主體。企業的營利性使它對于其他社會組織和個人，擁有更多的資源，如專業的技術支持、高效的組織協調、以及眾多優秀人力資源等。但它也是公共危機爆發的重要誘因之一，在公共危機治理中，企業應該是一個主動參與者的角色，它的職能包括積極參與公共危機治理，作為一個公共危機產生最直接的責任主體，承擔社會責任是企業的根本任務。在危機發生時，主動積極協同政府，提高各類資源支持。事實上，以營利為目的，犧牲各種資源促進企業的發展，在破壞生態環境甚至導致各種公共危機的負外部效應的作用下，企業的產品、服務以及形象都會受到社會公眾的質疑或排斥。通過積極參與的角色，不但加強了公共危機治理中的協同治理主體的力量，主動的社會責任感還會給企業帶來良好的社會形象。

4.3 第三部門角色及職能

第三部門又被稱為非政府組織(NGO)、非營利組織(NPO)、市民社會等，從稱謂上，可以看出，是為了區別于政府和以營利為目的的企業，第三部門所代表的是非政府的、非營利的組織，即有一定能力的、獨立自主的利他組織。在公共危機治理中，它的角色就是彌補政府和營利組織在治理過程中的不足，并作為一個“協調者”平衡各治理主體間的關系。

由于第三部門是一個既不代表權威權力的政府，又不是以營利為目的的組織，與公眾直接接觸以及開展社會活動等是相對于其他社會組織更具優勢的地方。如在事前，進行各種危機狀態的社會調查活動、直接為公眾提供必需的危機指導等。并在公共危機爆發時，第三部門有提供心理救助、社區建設、對特殊人群護理等專業指導的能力。可以說第三部門是公共危機治理中各主體協作的紐帶，包括各主體間關系協調、通過募捐等社會活動籌集社會資源等，是協同治理形成“自組織”過程的推動力。

4.4 公眾角色及職能

在公共危機治理中，力量最為薄弱的是公眾，但作為公共危機最直接的受害者，公眾的自我應對意識和協作角色是相當重要的。在面對公共危機時，公眾自我危機意識和自救能力是非常必要的，在事前了解有關各種公共危機知識增強自身的危機意識將會有助于危機發生時對自身的救助，甚至幫助他人，如從權威的機構獲取危機信息、對經常性的公共危機爆發有準備措施等。但公共危機事件本身來看，個人的力量永遠都不可能是最有效的，不管是從心理上，還是從能力上，與他人互助是個體面對公共危機最有效的選擇，這包括橫向上個體公眾與個體公眾的互助，以及縱向上各社會組織和個體的協作。公眾是構成各社會組織最基本的單位，只有首先加強了個體的公共危機意識和應對能力，公共危機協同治理才有可支持的力量。

注釋

①Rosenthal U.， Charles M. T.: Coping with Crisis: the Management of Disasters， Riots and Terrorism. Springfield: Charles C. Tomas， 1989.

②③羅伯特·希斯.危機管理.王成，宋炳瑛，譯.北京:中信出版社，2001:18.12.

④菲克.危機管理.韓應寧，譯.臺北:經濟與生活出版事業公司，1987:3.

⑤⑨張成福.公共危機管理:全面整合的模式與中國的戰略選擇.中國行政管理，2003 (7 ).

⑥張小明.從SARS事件看公共部門危機管理機制設計.北京科技大學學報，2003(3).

⑦聯合國全球治理委員會.我們的全球伙伴關系.牛津大學出版社，1995:2~3.

⑧赫爾曼·哈肯.高度協同學.郭治安，譯.科學出版社，1989:1.

⑩張立榮，冷向明.協同學語境下的公共危機管理模式創新探討.中國行政管理，2007(10).

參考文獻

[1]赫爾曼·哈肯.協同學:大自然構成的奧秘.上海譯文出版社，1995.